II SA/Wa 2286/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ odwoławczy") z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. (data wpływu do organu) E. S. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") zwróciła się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. (zwany dalej: "DIAS", "organ I instancji"), o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez 5 lat przy wykonywaniu zadań, określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), w tym służby w Służbie Celno-Skarbowej, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. 2018 r. poz. 132 ze zm.), a także o wydanie zaświadczenia o wysokości uposażenia oraz 1/12 nagrody rocznej w okresie służby w Służbie Celnej oraz Służbie Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że została zwolniona ze służby w Służbie Celno-Skarbowej z dniem [...] maja 2017 r. Zaznaczyła, że nie osiągnęła wieku emerytalnego uprawniającego do otrzymania emerytury, jednak ma interes prawny w otrzymaniu zaświadczenia o spełnieniu warunku, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), który wyraża się w dokonaniu przez DIAS ustaleń z dokumentów, które dotyczą zlikwidowanego Urzędu Celnego w K., które to dokumenty zawierają dane inne, niż dokumenty kadrowe w zakresie wykonywanych przez nią tzw. "zadań policyjnych". W dalszej części wniosku skarżąca podała okresy i miejsca pełnienia służby oraz zakres wykonywanych obowiązków, które w jej ocenie potwierdzają fakt spełnienia warunków ustawowych do otrzymania tzw. "emerytury mundurowej". Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] DIAS, działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.), dalej: "k.p.a.", odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu organ wskazał, iż analiza dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych wnioskodawczyni, jak również dokumentów znajdujących się w zasobach archiwalnych organu, potwierdza wykonywanie przez nią zadań, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) w okresach: 1) od dnia [...] lipca 2000 r. do dnia [...] kwietnia 2004 r. - służba w Oddziale Celnym w B.; skarżąca mianowana została do służby z dniem [...] lipca 2000 r., zaś realizację przez ww. zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o Służbie Celnej z 1999 r. w ww. okresie potwierdzają zapisy kart zakresów obowiązków i uprawnień zgromadzonych w aktach osobowych (z dnia: [...] czerwca 2000 r., [...] września 2002 r. i [...] listopada 2003 r., w których określone zostało zadanie: "zwalczanie i ściganie przestępstw i wykroczeń w zakresie ustalonym kodeksem karnym skarbowym"); 2) w dniach: [...] lipca 2008 r., [...] sierpnia 2008 r., [...] września 2008 r., [...] października 2008 r. oraz [...] listopada 2008 r. - szkolenia praktyczne w Oddziale Celnym w K. w okresie od lipca do listopada 2008 r., w ramach grupy funkcjonariuszy wyznaczonych do realizacji zadań w sytuacji nadzwyczajnej (kryzysowej); zakres zadań w sytuacjach nadzwyczajnych/kryzysowych w OC w K. na stanowisku: "[...]" określony został w aneksie nr 1 do karty zakresu obowiązków i uprawnień z dnia [...] lipca 2008r., w tym m.in. "zwalczanie i ściganie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych w zakresie ustalonym Kodeksem karnym skarbowym, wszczynanie postępowania karnego skarbowego"; 3) od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] maja 2017 r. wnioskodawczyni posiadała status funkcjonariusza Służy Celno-Skarbowej. W odniesieniu do pozostałych okresów służby po dniu mianowania do Służby Celnej, tj. [...] maja 2004 r. - [...] lipca 2008 r., [...] lipca 2008 r. - [...] sierpnia 2008 r., [...] sierpnia 2008 r. - [...] września 2008 r., [...] września 2008 r. - [...] października 2008 r., [...] października 2008 r. - [...] listopada 2008 r. oraz [...] listopada 2008 r. - [...] lutego 2017r., organ I instancji stwierdził, iż z uwagi na charakter zadań realizowanych przez wnioskodawczynię w Referacie [...], a następnie w Referacie [...]/Referacie [...], wskazane okresy służby nie zostały zaliczone do okresów przy wykonywaniu tzw. zadań policyjnych. Potwierdzają to karty zakresu obowiązków i uprawnień oraz karty opisu stanowisk służbowych w ww. komórkach organizacyjnych zgromadzone w aktach osobowych skarżącej. W wymienionych dokumentach brak jest zapisów potwierdzających realizację zadań policyjnych. W konsekwencji organ I instancji stwierdził, iż brak było podstaw do wydania zaświadczenia o treści wnioskowanej przez skarżącą. Organ wskazał jednocześnie, iż zaliczenie do zadań policyjnych okresu służby wnioskodawczyni związanego z realizacją zadań w sytuacjach nadzwyczajnych (kryzysowych) w OC w K. na stanowisku: "[...]" w ramach grupy funkcjonariuszy wyznaczonych do realizacji zadań w sytuacji nadzwyczajnej (kryzysowej), możliwe było tylko w odniesieniu do dni, w których skarżąca faktycznie wykonywała powyższe zadania w formie szkolenia praktycznego. Skarżąca miała wyznaczone stałe miejsce pełnienia służby w OC w B., a zakres realizowanych zadań w okresie od dnia [...] lipca 2000 r. do dnia [...] kwietnia 2004 r. potwierdzony został w trzech kartach zakresu obowiązków i uprawnień. Stanowiło to podstawę do uznania w całości ww. okresu za okres realizacji zadań policyjnych. Natomiast służba w OC w K. w ramach szkolenia praktycznego funkcjonariuszy wyznaczonych do realizacji zadań w sytuacji nadzwyczajnej (kryzysowej) miała odmienny charakter. Komórką macierzystą, w której wnioskodawczyni pełniła służbę na stałe był wówczas Referat [...], a w OC w K. ww. wykonywała zadania przez 5 dni w wymiarze 8 godzin dziennie. W związku z powyższym organ I instancji ustalił, że w przypadku wnioskodawczyni okres wykonywania zadań, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) wynosi 4 lata 1 miesiąc i 5 dni. W zażaleniu na ww. postanowienie skarżąca wniosła o jego uwzględnienie i wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Zarzuciła organowi, iż dokonał uproszczonej i subiektywnej analizy materiału dowodowego, co doprowadziło do nierzetelnej, niesprawiedliwej i błędnej jego oceny. Skarżąca podniosła, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają definicji tzw. zadań policyjnych, a DIAS wydając przedmiotowe postanowienie zastosował dowolną interpretację tego pojęcia, działając tym samym na jej niekorzyść. Dokonując ustaleń w sprawie organ I instancji całkowicie pominął zadania jakie wykonywała skarżąca pełniąc służbę w Referacie [...], Referacie [...], Referacie [...] w K. w okresie od dnia [...] maja 2004 r. do dnia [...] lutego 2017 r., które znajdują potwierdzenie w kartach zakresu obowiązków i uprawnień przechowywanych w komórce kadrowej. Zadania te mieszczą się w zakresie przedmiotowym art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o Służbie Celnej z 1999 r. lub art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy o Służbie Celnej z 2009 r. Podała dalej, iż we wniosku o wydanie zaświadczenia, wskazywała także na wykonywanie zadań nieujętych w kartach zakresu obowiązków i uprawnień, a faktycznie wykonywanych w okresie pełnienia służby w Referacie [...] na polecenie kierownika komórki, w latach 2004-2017, co znajduje potwierdzenie w aktach prowadzonych spraw, a zostało pominięte w toku prowadzonego przez DIAS postępowania wyjaśniającego. Skarżąca zakwestionowała określenie terminu wykonywania zadań policyjnych od dnia [...] lipca 2000 r., tj. od daty aktu mianowania. Wskazała, że ustawa o Służbie Celnej z 1999 r., która weszła w życie z dniem 15 września 1999 r., mówi o wykonywaniu zadań, a nie o statusie funkcjonariusza. Potwierdza to wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 marca 2015 r. W związku z powyższym termin wykonywania zadań policyjnych w okresie pełnienia służby w OC w B.powinien być liczony od dnia [...] września 1999 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej, a nie od dnia mianowania. Zdaniem skarżącej, błędnie został wyliczony okres wykonywania zadań policyjnych w związku z realizacją zadań w ramach GRK w OC w K. Aneks nr 1 do karty zakresu obowiązków i uprawnień z dnia [...] lipca 2008 r. obowiązywał od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] grudnia 2009 r. Zasoby kadrowe GRK stanowili funkcjonariusze z komórek innych niż graniczne. W jej przypadku komórką macierzystą był Referat [...]. Nie mogła więc pełnić służby jednocześnie w UC w K. i OC w K. Jednak przez cały okres obowiązywania aneksu była w dyspozycji Dyrektora Izby Celnej i cały ten okres powinien być zaliczony do zadań, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Szef KAS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia (omyłkowo wskazując datę: [...] sierpnia 2018 r.). W uzasadnieniu powołał art. 217 § 2 oraz art. 218 § 1 k.p.a. wskazując, iż w rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez pięć lat przy wykonywaniu zadań, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Jednak przeprowadzone w sprawie postępowanie oraz analiza dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych skarżącej, jak również dokumentów znajdujących się w zasobach archiwalnych organu I instancji, nie dały podstaw do potwierdzenia realizacji ww. zadań w żądanym zakresie. Na podstawie ww. danych DIAS prawidłowo stwierdził, że okres wykonywania zadań, o których mowa 12 ust. 2 ww. ustawy, wynosi w przypadku skarżącej 4 lata 1 miesiąc i 5 dni. Organ odwoławczy wskazał, iż obowiązujące przepisy prawa nie zawierają definicji tzw. "zadań policyjnych", jednak brak jest podstaw do uznania, że organ I instancji dokonał dowolnej interpretacji ww. pojęcia. Stwierdził w tym zakresie, iż nabycie tzw. wysługi emerytalnej, czyli 5-letniego okresu służby przy realizacji zadań policyjnych, uzasadnione jest szczególnymi warunkami pełnienia służby przez funkcjonariusza, co znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt K 39/13. Szef KAS zauważył, iż w ramach struktur organizacyjnych Służby Celnej wyodrębnione były różne komórki organizacyjne o zróżnicowanych zadaniach. Niektóre z nich bezpośrednio rozpoznawały, wykrywały, zapobiegały oraz zajmowały się zwalczaniem przestępczości, inne zaś w sposób pośredni przyczyniały się do realizacji tych zadań. To zróżnicowanie i odmienny charakter zadań realizowanych przez Służbę Celną, w świetle ww. wyroku TK prowadzi do wniosku, iż tylko określonej grupie funkcjonariuszy można przypisać faktyczną realizację zadań ściśle związaną z rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem oraz zwalczaniem przestępczości. Przyjęcie takiego zakresu podmiotowego art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy o Służbie Celnej i ograniczenie go do tych funkcjonariuszy, którzy realizują ww. zadania w sposób bezpośredni skutkuje uznaniem, iż w okresie pełnienia służby od dnia [...] maja 2004 r. do [...] lutego 2017 r. skarżąca nie realizowała zadań policyjnych. W świetle powyższych argumentów ustalenia organu I instancji dotyczące niezaliczenia do wymaganego okresu 5 lat służby w Referacie [...], Referacie [...],[...]UC w K. w okresie od dnia [...] maja 2004 r. do dnia [...] lutego 2017 r. (z wyłączeniem dni pełnienia służby w OC w K. w ramach GRK) są prawidłowe. Odnosząc się do argumentów zażalenia dotyczących realizacji zadań w ww. komórkach organizacyjnych, polegających na wykonywaniu zadań z zakresu obrotu towarowego z zagranicą towarami o znaczeniu strategicznym, nadzorowaniu kontroli celnej i dozoru celnego obrotu towarowego z zagranicą towarami o znaczeniu strategicznym oraz koordynowaniu w urzędzie realizacji zadań z zakresu przepisów dotyczących ochrony zabytków i materiałów archiwalnych, ochrony prawa własności intelektualnej, obrotu towarami objętymi zakazami, organ odwoławczy stwierdził, iż zapisy wynikające z kart zakresów obowiązków i uprawnień nie potwierdzają faktu wykonywania zadań policyjnych. Przedstawione przez skarżącą argumenty i zapisy mogą wskazywać jedynie na jej udział w realizacji ww. zadań w sposób pośredni. Z uwagi jednak na charakter tych zadań, ściśle powiązany z rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem i zwalczaniem przestępstw i wykroczeń skarbowych, konieczna jest bezpośrednia i faktyczna ich realizacja, poparta zapisami wprost wynikającymi z karty zakresu obowiązków i uprawnień bądź innych dokumentów będących w posiadaniu organu. Analiza zebranych w sprawie materiałów wskazuje, iż DIAS takich dokumentów nie posiada. Zdaniem organu odwoławczego, istotnym z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy jest wynikający z przepisów art. 217-219 k.p.a. prawny reżim dotyczący wydawania zaświadczeń, zgodnie z którym organ zobowiązany jest do interpretacji ww. przepisów w sposób ścisły. Zatem brak zapisów o treści i brzmieniu wynikającym wprost z art. 12 ust. 2 ww. ustawy, stanowi podstawę zasadności odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą. Odnosząc się do zarzutu błędnego wyliczenia okresu wykonywania zadań policyjnych w związku z realizacją zadań w ramach GRK w OC w K., Szef KAS stwierdził, iż aby dany okres można było zaliczyć do okresu zadań policyjnych, konieczna jest faktyczna realizacja tych zadań. Przypisanie funkcjonariusza celnego do GRK we wskazanym okresie nie jest jednoznaczne z wykonywaniem ww. zadań. Wiąże się to natomiast z pełnieniem co pewien czas - w wypadku skarżącej był to jeden dzień w miesiącu - służby w wyznaczonym oddziale celnym w formie szkolenia praktycznego na wypadek zaistnienia sytuacji kryzysowej. Założeniem bowiem utworzenia GRK było przeszkolenie "kadry zapasowej" w celu zapewnienia właściwej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celną w wypadku zaistnienia sytuacji nadzwyczajnej. Fakt, że skarżąca pozostawała w dyspozycji Dyrektora Izby Celnej w celu realizacji ww. zadań w okresie obowiązywania aneksu nr 1 do karty zakresu obowiązków i uprawnień z dnia 1 lipca 2008 r. (od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] grudnia 2009 r.), nie stanowi podstawy do zaliczenia całego tego okresu jako faktycznego okresu wykonywania zadań policyjnych. W czasie obowiązywania ww. aneksu skarżąca pełniła służbę na stałe w swojej macierzystej komórce, tj. w Referacie [...] i jak sama zauważyła nie mogła pełnić służby jednocześnie w UC w K. i OC w K. Stąd zaliczenie do okresu wykonywania tzw. "zadań policyjnych" 5 dni w wymiarze 8 godzin dziennie w OC w K. w ramach GRK, czyli okresu faktycznego wykonywania ww. zadań, jest właściwe. Zdaniem Szefa KAS nieuzasadniony jest również zarzut dotyczący ustalenia terminu wykonywania zadań policyjnych od dnia [...] lipca 2000 r., tj. od daty aktu mianowania, a nie od dnia [...] września 1999 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej. Z przepisu art. 91 ww. ustawy wynika bowiem, iż w terminie dziewięciu miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy funkcjonariusze otrzymywali propozycje pełnienia służby. W terminie miesiąca od dnia otrzymania propozycji funkcjonariusz celny zobowiązany był do złożenia oświadczenia o przyjęciu propozycji bądź odmowie pełnienia służby. W przypadku przyjęcia propozycji pełnienia służby akt mianowania wręczany był niezwłocznie, nie później niż w ciągu 30 dni od przyjęcia propozycji. Zgodnie z art. 92 ww. ustawy w wypadku przyjęcia propozycji pełnienia służby na stanowisku funkcjonariusza celnego dotychczasowy stosunek pracy przekształcał się w stosunek służby z dniem mianowania. Uprawnienia przewidziane ww. ustawą funkcjonariusze celni nabywają z chwilą mianowania na stanowisko funkcjonariusza celnego w Służbie Celnej (art. 94 ust. 3). Uznać zatem należy, iż celem ustawodawcy było podkreślenie istoty samego aktu mianowania jako dokumentu potwierdzającego zaistnienie określonego stanu z dniem mianowania, a w konsekwencji nabycie z tym dniem uprawnień i przyjęcie obowiązków przez daną osobę jako funkcjonariusza celnego pozostającego w stosunku służby, właśnie od dnia mianowania. Z analizy przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) wynika natomiast, iż prawo do emerytury policyjnej nabywają funkcjonariusze, którzy posiadają 15 lat służby i zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) spełnią dodatkowe wymogi w postaci ukończenia 55 lat życia i posiadania co najmniej 5-letniego stażu służby przy wykonywaniu zadań, określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o Służbie Celnej z 1999 r. lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy o Służbie Celnej z 2009 r. Przy zasadach dotyczących obliczania podstawy wymiaru emerytury ustawodawca wskazuje, iż dotyczy ona funkcjonariuszy, którzy spełniają ww. wymogi oraz zostali mianowani do Służby Celnej po dniu 14 września 1999 r. W świetle powyższego słuszną wydaje się teza, iż do okresu wykonywania tzw. "zadań policyjnych" zalicza się okres służby liczony od aktu mianowania, a więc w przypadku skarżącej od dnia [...] lipca 2000 r. Biorąc pod uwagę fakt, iż obowiązujące przepisy prawa umożliwiają ustalenie - przede wszystkim na podstawie opisu stanowiska służbowego oraz innych dokumentów znajdujących się w aktach osobowych funkcjonariusza - czy i przez jaki okres funkcjonariusz wykonywał zadania określone w art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), Szef KAS uznał, że przedstawiony stan faktyczny nie potwierdza co najmniej 5-letniego okresu realizacji przez skarżącą tzw. "zadań policyjnych". Ich wykonywanie winno bowiem wynikać bezpośrednio z powierzonych funkcjonariuszowi do realizacji obowiązków służbowych i znaleźć potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach osobowych. Taka sytuacja nie ma miejsca w przypadku skarżącej, zatem wydane przez organ I instancji postanowienie jest prawidłowe. W skardze złożonej na ww. postanowienie Szefa KAS z dnia [...] października 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. S. zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy błędnego postanowienia organu I instancji (naruszającego art. 218 § 1 k.p.a.) w sytuacji, gdy organ ten dysponował danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia o żądanej treści. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie obydwu wydanych w sprawie postanowień oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podała, iż błędne jest stanowisko organów, że zadania realizowane przez nią w okresie pełnienia służby od dnia [...] maja 2004 r. do dnia [...] lutego 2017 r. nie były zadaniami o charakterze policyjnym. W trakcie służby w: Referacie [...], Referacie [...], Referacie [...] UC w K. wykonywała bezsprzecznie zadania policyjne na konkretnych stanowiskach - co potwierdzają posiadane przez organ dokumenty, w tym karty zakresu obowiązków i uprawnień. Z dokumentów tych wynika, że skarżąca wykonywała m.in. zadania: z zakresu obrotu towarowego z zagranicą towarami o znaczeniu strategicznym, tj. nadzorowanie kontroli celnej i dozoru celnego obrotu towarowego z zagranicą towarami o znaczeniu strategicznym; koordynowanie w Urzędzie realizacji zadań z zakresu przepisów dotyczących ochrony zabytków i materiałów archiwalnych, ochrony prawa własności intelektualnej, obrotu towarami objętymi zakazami (takimi jak: odpady, materiały jądrowe i promieniotwórcze, środki odurzające i substancje psychotropowe, broń, amunicja, technologie objęte kontrolą międzynarodową). W ramach tych zadań do obowiązków skarżącej należało m.in. rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców w zakresie obrotu towarowego z zagranicą towarami o znaczeniu strategicznym oraz w zakresie ochrony zabytków i materiałów archiwalnych, ochrony prawa własności intelektualnej, obrotu ww. towarami objętymi zakazami. Ponadto w trakcie realizacji obowiązków wynikających z kart zakresu obowiązków i uprawnień skarżąca wykonywała na polecenie bezpośredniego przełożonego takie zadania jak: analiza zebranych w trakcie postępowania materiałów pod kątem możliwości popełnienia przestępstwa lub wykroczenia, przesłuchiwanie w toku prowadzonych postępowań (a także w ramach pomocy prawnej) stron i świadków, przygotowanie zawiadomień o możliwości popełnienia przestępstwa lub wykroczenia. Powyższe znajduje potwierdzenie w będących w posiadaniu organu aktach prowadzonych postępowań. W zakresie objętym kompetencjami skarżącej - w związku z wykonywaniem ww. zadań - była ona pierwszą osobą mogącą wykryć nieprawidłowości, których ujawnienie doprowadzało do skazania sprawców określonych wykroczeń lub przestępstw. Odnośnie odmowy zaliczenia przez organ okresu wykonywania zadań policyjnych od dnia [...] września 1999 r. do dnia [...] lipca 2000 r. skarżąca podkreśliła, że ustawa o Służbie Celnej z 1999 r., która weszła w życie z dniem 15 września 1999r., w art. 91 wyraźnie określała, że funkcjonariusze celni zatrudnieni w dniu wejścia w życie ustawy w administracji celnej od tego dnia wykonują zadania przewidziane dla Służby Celnej. Zatem z literalnego brzmienia art. 91 ww. ustawy wynika, że skarżąca wykonywała zadania, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) od dnia 15 września 1999 r. Sam fakt otrzymania aktu mianowania był czynnością czysto techniczną, która nie miała wpływu na zakres wykonywanych zadań. W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Szefa KAS z dnia [...] października 2018 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie DIAS z dnia [...] września 2018 r. nie naruszają prawa. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Podkreślić należy, że zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym, ponieważ nie jest oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy. Zaświadczenie potwierdza urzędowo istnienie określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (v. Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego staż służby co najmniej 5 lat przy wykonywaniu zadań, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) oraz w Służbie Celno-Skarbowej (art. 12 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy), wykazał w sposób wyczerpujący, iż przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji organu, nie potwierdziła istnienia dowodów (dokumentów), że skarżąca posiada ww. staż służby we wskazanym wymiarze. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy trafnie uznając zarzuty zażalenia za nieuzasadnione. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, emerytura policyjna przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia posiada 15 lat służby w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno-Skarbowej lub w Służbie Więziennej, z wyjątkiem funkcjonariusza, który ma ustalone prawo do emerytury określonej w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, obliczonej z uwzględnieniem okresów służby i okresów z nią równorzędnych. W przypadku funkcjonariuszy Służby Celnej lub funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej dodatkowo wymagane jest ukończenie 55 lat życia i posiadanie stażu służby co najmniej 5 lat: (1) przy wykonywaniu zadań określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej lub (2) służby w Służbie Celno-Skarbowej (ust. 2). Funkcjonariusz Służby Celnej lub funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej, który w dniu zwolnienia ze służby, przekształcenia albo wygaśnięcia stosunku służbowego osiągnął staż służby 15 lat, w tym co najmniej 5 lat, o których mowa w ust. 2, ale nie osiągnął wieku 55 lat życia, nabywa prawo do emerytury w dniu osiągnięcia tego wieku, niezależnie od przyczyny zwolnienia ze służby, wygaśnięcia czy przekształcenia stosunku służbowego (ust. 3). W myśl art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, do zadań Służby Celnej należy realizacja polityki celnej państwa w części dotyczącej przywozu i wywozu towarów, a w szczególności: rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw i wykroczeń związanych z przywozem i wywozem towarów oraz ściganie ich sprawców, w zakresie określonym innymi ustawami (pkt 4); zapobieganie wprowadzaniu na polski obszar celny oraz wyprowadzaniu z polskiego obszaru celnego towarów objętych ograniczeniami lub zakazami, w szczególności takich jak: odpady szkodliwe, materiały jądrowe i promieniotwórcze, środki odurzające i substancje psychotropowe oraz broń, amunicja, materiały wybuchowe i technologie objęte kontrolą międzynarodową (pkt 5). Stosownie natomiast do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, do zadań Służby Celnej należy realizacja polityki celnej w części dotyczącej przywozu i wywozu towarów oraz wykonywanie innych zadań wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności: rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń związanych z naruszeniem przepisów dotyczących wprowadzania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyprowadzania z jej terytorium towarów objętych ograniczeniami lub zakazami obrotu ze względu na bezpieczeństwo i porządek publiczny lub bezpieczeństwo międzynarodowe, w szczególności takich jak odpady, substancje chemiczne i ich mieszaniny, materiały jądrowe i promieniotwórcze, środki odurzające i substancje psychotropowe, broń, amunicja, materiały wybuchowe, prekursory materiałów wybuchowych podlegające ograniczeniom oraz towary i technologie o znaczeniu strategicznym (pkt 4); rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych oraz ściganie ich sprawców, w zakresie określonym w ustawie Kodeks karny skarbowy (pkt 5); rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń przeciwko: a) zdrowiu, określonych w art. 55, 57, 61 i 66 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii, b) dobrom kultury, określonych w art. 109 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i w art. 53 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, c) prawom własności intelektualnej, określonych w art. 116 - 118 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych i w art. 305 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej, d) przyrodzie, określonych w art. 128 i art. 131 pkt 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, e) środowisku, określonych w art. 183 § 2, 4, 5 i 6, w przypadku czynów, o których mowa w art. 183 § 2, 4 i 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny oraz przeciwko wymiarowi sprawiedliwości, określonych w art. 244 Kodeksu karnego, w zakresie niestosowania się do zakazu wstępu do ośrodków gier i uczestnictwa w grach hazardowych, f) ograniczeniom obrotu towarami i technologiami o znaczeniu strategicznym, określonym w art. 33 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. o obrocie z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, a także dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa (pkt 6) - oraz ściganie ich sprawców, jeżeli zostały ujawnione przez Służbę Celną. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy w pierwszej kolejności, że w świetle art. 12 ust. 1 - 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) skarżąca posiadała interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przy wykonywaniu tzw. zadań policyjnych. Wobec przyjęcia propozycji zatrudnienia w Urzędzie Skarbowym w K. (zgodnie z pismem DIAS w R. z dnia [...] maja 2017 r.) stosunek służbowy skarżącej uległ przekształceniu w stosunek pracy (art. 170 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.). Skarżąca utraciła zatem status funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Jednocześnie skarżąca osiągnęła 15-letni staż służby, o którym mowa w art. 12 ust. 3 ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Z akt sprawy wynika, że interesu prawnego skarżącej w wydaniu zaświadczenia żądanej treści nie kwestionowały orzekające w sprawie organy, które uznały jednak, że brak jest podstaw do wydania skarżącej ww. zaświadczenia. Analiza akt osobowych skarżącej, dokumentów dostępnych w zasobach Izby Administracji Skarbowej w R., a także materiałów przedstawionych przez skarżącą nie potwierdza, że realizowała ona zadania policyjne w rozumieniu art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy przez okres co najmniej 5 lat. W oparciu o kwerendę ww. dokumentacji i jej wyniki organy prawidłowo przyjęły, że skarżąca nie realizowała tzw. zadań policyjnych, określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz w art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej pełniąc służbę w dniach: [...] maja 2004 r. - [...] lipca 2008 r., [...] lipca 2008 r. - [...] sierpnia 2008 r., [...] sierpnia 2008 r. - [...] września 2008 r., [...] września 2008 r. - [...] października 2008 r., [...] października 2008 r. - [...] listopada 2008 r. oraz [...] listopada 2008 r. - [...] lutego 2017 r. Z uwagi na charakter zadań realizowanych przez skarżącą w Referacie [...], a następnie w Referacie [...], Referacie [...] Urzędu Celnego w K. (z wyłączeniem dni pełnienia służby w OC w K. w ramach GRK) wskazane okresy nie zostały zaliczone do okresów służby przy wykonywaniu zadań policyjnych, określonych w ww. przepisach. W sytuacji gdy posiadana dokumentacja nie potwierdza, że skarżąca realizowała w ww. przedziałach czasowych zadania określone w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz w art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, brak jest podstaw do uznania, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia ww. przepisów. Organ zatem zasadnie odmówił wydania skarżącej zaświadczenia o żądanej treści. Jak trafnie podniósł Szef KAS, nie wszystkie zadania realizowane przez funkcjonariuszy Służby Celnej są zadaniami o charakterze policyjnym i nie zawsze w związku z tym istnieje obowiązek objęcia ich systemem zaopatrzenia emerytalnego. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt 39/13 (publ. OTK-A 2015/3/27) stwierdził, że funkcjonariusze Służby Celnej, którzy bezpośrednio rozpoznają, wykrywają, zapobiegają i zwalczają określone typy przestępstw i wykroczeń wykonują zadania podobne do ustawowych zadań funkcjonariuszy Policji oraz, że to podobieństwo wykonywanych zadań przekłada się na zakres faktycznie podejmowanych czynności i stopień narażenia zdrowia i życia. Z tej racji Trybunał uznał, że sytuacja prawna funkcjonariuszy Służby Celnej, wykonujących zadania określone w art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 ustawy o Służbie Celnej, jest podobna do sytuacji prawnej funkcjonariuszy Policji. Tym samym przyjął, że nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia odmienne potraktowanie tej grupy funkcjonariuszy Służby Celnej względem funkcjonariuszy Policji w zakresie prawa do zaopatrzenia emerytalnego. W świetle powołanego wyroku Trybunału, to wykonywanie zadań o ściśle policyjnym charakterze, a nie fakt pozostawania w stosunku służbowym i realizacji wszystkich zadań powierzonych Służbie Celnej jest decydującym warunkiem niezbędnym do spełnienia przesłanek nabycia uprawnień emerytalnych. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w ramach struktur organizacyjnych Służby Celnej wyodrębnione były różne komórki organizacyjne, którym przypisane były zróżnicowane zadania. Niektóre z nich bezpośrednio realizowały zadania w zakresie rozpoznawania, wykrywania, zapobiegania oraz zwalczania przestępstw, inne zaś w sposób pośredni przyczyniały się do realizacji tych zadań. W ocenie Sądu, przyjęcie przez organ tak interpretowanego zakresu podmiotowego art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, ograniczającego się do tych funkcjonariuszy, którzy realizowali zadania określone w ww. przepisach w sposób bezpośredni, warunkowało przyjęcie, iż zadania realizowane przez skarżącą w okresie pełnienia służby w Referacie [...], a następnie w Referacie [...], Referacie [...]Urzędu Celnego w K., nie były zadaniami o charakterze policyjnym. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ocenił okres wykonywania przez skarżącą zadań policyjnych w związku z realizacją zadań w ramach GRK w OC w K. ograniczając go do dni (jednego dnia w miesiącu), w których skarżąca odbywała szkolenia praktyczne na wypadek zaistnienia sytuacji kryzysowej. Założeniem utworzenia GRK było przeszkolenie "kadry zapasowej" w celu zapewnienia właściwej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celną w wypadku zaistnienia sytuacji nadzwyczajnych. Fakt, że skarżąca pozostawała w dyspozycji Dyrektora Izby Celnej w celu realizacji ww. zadań w okresie obowiązywania aneksu nr 1 do karty zakresu obowiązków i uprawnień z dnia [...] lipca 2008 r. (od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] grudnia 2009 r.), nie stanowi podstawy do zaliczenia całego tego okresu jako faktycznego okresu wykonywania zadań policyjnych. W czasie obowiązywania ww. aneksu skarżąca pełniła służbę na stałe w Referacie [...] w Urzędzie Celnym w K. Stąd zaliczenie do okresu wykonywania tzw. "zadań policyjnych" 5 dni w wymiarze 8 godzin dziennie w OC w K. w ramach GRK, czyli okresu faktycznego wykonywania ww. zadań, jest prawidłowe. W ocenie Sądu, organ prawidłowo przyjął, że okres od dnia [...] września 1999r. do [...] czerwca 2000 r. nie może być zaliczony skarżącej do okresu wykonywania zadań o charakterze policyjnym w rozumieniu art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) z tego względu, że art. 1 ust. 2 tej ustawy wprost stanowi, że zaopatrzenie emerytalne przysługuje funkcjonariuszom Służby Celnej, którzy zostali mianowani do Służby Celnej po dniu 14 września 1999 r. lub których stosunek pracy został przekształcony w stosunek służbowy na podstawie art. 22b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub art. 99 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Skarżąca została mianowana do Służby Celnej w dniu [...] lipca 2000 r. i od tego dnia należało zaliczyć okres służby przy realizacji zadań policyjnych. Status funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej skarżąca posiadała do dnia [...] maja 2017 r. Słusznie bowiem organ wskazał, że przyjęta przez skarżącą propozycja zatrudnienia zaczęła obowiązywać od dnia [...] czerwca 2017 r., czego konsekwencją było posiadanie statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej do dnia [...] maja 2017 r. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie Szefa KAS nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy trafnie zaakceptował stanowisko organu I instancji i utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora IAS z dnia [...] września 2018 r. Z tego względu zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. jest nieuzasadniony. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.