II SA/Wa 229/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski, Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. znak sprawy: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu wniosku M. R. – pełnomocnika A. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2006 r. o odmowie przyznania A. W. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił jednocześnie, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych A. W. nie spełnia tych warunków, albowiem po jego stronie nie wystąpiły żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające uzyskanie świadczenia w trybie zwykłym. Wprawdzie na przestrzeni 59 lat życia posiada on okres ubezpieczenia wynoszący 27 lat, 6 miesięcy i 17 dni, jednakże w jego zatrudnieniu wystąpiły przerwy w okresach: 1.01.1992 r. - 31.01.1994 r., 1.11.1998 r. - 12.12.2000 r. Od daty ostatniego okresu składkowego, tj. od dnia 12 czerwca 2001 r. do momentu powstania całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji ([...] listopada 2005 r.), czyli przez okres ponad 4 lat, nie został udokumentowany żaden okres zatrudnienia poparty opłacaniem składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Podkreślono ponadto, że we wskazanych powyżej okresach nie była wobec wnioskodawcy orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a zatem przyczyną braku uprawnień do renty na podstawie ustawy nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne niezależne od jego woli, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Podniesiono także, że A. W. podejmował pracę nie opłacając należnych składek na ubezpieczenie społeczne. W ocenie organu, świadome podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek ma ten skutek, że osoba, która podejmuje takie zatrudnienie świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, a więc nie może to stanowić szczególnej okoliczności, o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zwrócił także uwagę na sytuację bytową wnioskodawcy. Wskazał, iż pobiera on zasiłek z Ośrodka Pomocy Społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie, oraz że pozostaje w gospodarstwie domowym wspólnie z konkubiną, która otrzymuje wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w kwocie [...] zł miesięcznie. Łączny dochód wynosi [...] zł, a dochód na osobę, uwzględniając także syna, stanowi kwotę [...] zł miesięcznie. Podkreślono (powołując się na wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA 4189/01), że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku uzależnione jest od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Środki, którymi dysponuje wnioskodawca nie zaspakajają wszystkich jego potrzeb życiowych, jednak pozwalają na pokrycie niezbędnych wydatków, co nie wyklucza, że sytuacja bytowa i materialna rodziny może być trudna. Reasumując, zdaniem organu, A. W. nie wykazał, iż zachodzą w jego sprawie szczególne okoliczności oraz brak jest niezbędnych środków utrzymania, które uzasadniałyby przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. W. wniósł o "anulowanie" powyższej decyzji uznając ją za krzywdzącą. Podał, iż przy jej wydawaniu nie dołożono wszelkich starań, aby jego wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku dokładnie rozpatrzono. W uzasadnieniu skargi wskazał, że znajduje się w tragicznej sytuacji finansowej. Jego dochód z tytułu zasiłku z Ośrodka Pomocy Społecznej wynosi [...] zł i jest przyznany do dnia 31 grudnia 2007 r., natomiast konkubina z którą wspólnie zamieszkuje wraz z synem, otrzymuje wynagrodzenie w wysokości [...] zł (netto), a nie jak podaje Prezes ZUS, w kwocie [...] zł. Tak więc dochód na jedną osobę, w ocenie wnioskodawcy, wynosi zaledwie [...] zł, a nie jak wskazano w zaskarżonej decyzji, [...] zł. Podkreślił, iż w zasadzie jest on utrzymywany przez konkubinę. Podał także, iż nigdy nie oświadczył, że pracował świadomie bez ubezpieczenia. Zdaniem skarżącego za ubezpieczenie pracownika i odprowadzanie za niego składek odpowiada pracodawca, a nie pracownik. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Wskazać należy, że świadczenie przewidziane w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb - ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Jest to świadczenie, które może być przyznane w razie nieznacznego niedopełnienia warunków do uzyskania renty na zasadach ogólnych. Ponadto z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach wynika, że przede wszystkim konieczne jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek szczególnych okoliczności. Ze zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych sprawy nie wynikają ważne powody, dla których skarżący nie mógł spełnić wymagań potrzebnych do uzyskania renty w normalnym trybie. Za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczeń w trybie przepisów ustawy o emeryturach i rentach na potrzeby stosowania powołanego wyżej przepisu – należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3191/00 – LEX nr 537884). Za takowe nie uznaje się sytuacji na rynku pracy, bowiem trudności w znalezieniu zatrudnienia nie są okolicznościami szczególnymi w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, ubezpieczony na przestrzeni 59 lat życia udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący łącznie 27 lat, 6 miesięcy i 17 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji, zamiast wymaganych pięciu lat ubezpieczenia udokumentowano 4 lata, 8 miesięcy i 4 dni. Ponadto w latach 1991-1994 i 1998-2000 występowały przerwy w ubezpieczeniu. Zgodzić się natomiast należy ze skarżącym, iż z akt nie wynika by podejmował on pracę, jak przyjmuje organ, świadomie bez odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne. Okoliczność ta nie może jednak zmienić oceny organu braku szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia w trybie zwykłym. Pomimo długiego, ponad 27 letniego stażu ubezpieczeniowego A. W. nie zostało wykazane, aby skarżący, z przyczyn od siebie niezależnych i niemożliwych do pokonania, przy dołożeniu należytej staranności, nie mógł kontynuować zatrudnienia w okresie do powstania całkowitej niezdolności do pracy. Zgodnie z zasadą, że sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem wynika, iż uwzględnia on prawo obowiązujące w dniu wydania aktu, jak też stan sprawy istniejący w tej dacie. Tak więc bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji pozostają powołane dopiero w skardze dowody, z których miałoby wynikać, iż skarżący pozostawał w ubezpieczeniu także w okresach, które organ przyjął jako przerwy w zatrudnieniu. Okoliczności te mogą ewentualnie stanowić podstawę do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w stosownym trybie. W przedmiotowej sprawie należy także podzielić stanowisko organu, że po stronie skarżącego nie zachodzi przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, co eliminuje go z kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie w drodze wyjątku. Wykazane środki utrzymania w kwocie ponad [...] zł brutto na członka rodziny ([..] zł – wynagrodzenie konkubiny + [...] zł - zasiłek pielęgnacyjny) nie są zapewne wystarczające, zważywszy na potrzeby skarżącego, jego konkubiny i syna, lecz trudno uznać wymienioną sumę jako tą, która nie pozwala zaspokoić potrzeb niezbędnych. Brak niezbędnych środków utrzymania, jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane przez skarżącego środki utrzymania oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej, która od 1 marca 2006 r. wynosi 597,46 zł. Porównując dochód na osobę w rodzinie skarżącego z wysokością najniższej emerytury należy wykluczyć możliwość uznania, że skarżący nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Zdaniem Sądu ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie powołanego powyżej przepisu przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Dodatkowo dla celów porównawczych należy wskazać, że obecnie minimalne wynagrodzenie za pracę od 1 stycznia 2007 r. wynosi 936,00 zł. Świadczenia przyznawane na podstawie przepisu mają charakter wyjątkowy, co oznacza, że dotyczą wąskiego kręgu osób, które wskutek nadzwyczajnych przypadków losowych, nie mogły ze względów obiektywnych podtrzymać swojej aktywności zawodowej. Zdaniem Sądu należy uznać, za zasadne stanowisko Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie braku wystąpienia po stronie A. W. szczególnych okoliczności wynikających z treści przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ w sposób prawidłowy dokonał także oceny sytuacji materialnej skarżącego z punktu widzenia braku niezbędnych środków utrzymania. Wskazując na powyższe, należy zwrócić jednakże uwagę na uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt I UZP 5/05, w której zajęto stanowisko, że renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety lub 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art. 58 ust. 2 tej ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy. Skarżący powinien zatem rozważyć możliwość ponownego zwrócenia się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o przyznanie świadczenia w trybie zwykłym powołując się na powyższą uchwałę. Podzielenie bowiem przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowiska Sądu Najwyższego czyniłoby bezprzedmiotowym starania A. W. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Mając powyższe na względzie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też nie została wydana z naruszeniem procedury administracyjnej, i wobec tego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.