II SA/Wa 2292/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zgody na umieszczenie na liście osób zakwalifikowanych do najmu lokalu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz skarżącego A. S. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była uchwała Zarządu Dzielnicy [...] (zwanego dalej: "Zarządem Dzielnicy") z dnia [...] listopada 2018 r. o numerze [...] w sprawie zatwierdzenia zadysponowania mieszkaniowym zasobem miasta [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. A. S. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu [...], pozostającego w dyspozycji Dzielnicy [...]. We wniosku wskazał, iż ubiega się o najem lokalu wraz z córką. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż od urodzenia zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] w [...]. Lokal ten składał się początkowo z jednego pokoju, do którego Skarżący – po narodzinach córki w 2003 r. – dobudował samowolnie drugi pokój, kuchnię i łazienkę. Podkreślił, iż warunki lokalowe są bardzo złe, bowiem "wszystko się wali i rozpada". Ponadto podniósł, iż rok temu "znalazł się właściciel" gruntu, na którym dokonano samowoli budowlanej, który domaga się jej rozbiórki. Skarżący wskazał, iż z uwagi na tragiczne warunki mieszkaniowe oraz groźbę utraty łazienki i kuchni, nie jest w stanie zamieszkiwać w tym lokalu zimą, natomiast nie stać go na wynajęcie mieszkania. Z uwagi na to, iż Skarżący nie uzupełnił wszystkich rubryk wniosku, pismem z dnia [...] września 2018 r. zwrócono się do niego o złożenie dodatkowych wyjaśnień oraz uzupełnienie wniosku, m. in. o dokumenty potwierdzające kto jest właścicielem lokalu, w którym zamieszkuje, a także jaka jest jego powierzchnia mieszkalna i użytkowa. W dniu [...] października 2018 r. przeprowadzono wizję lokalną w budynku zajmowanym przez Skarżącego, potwierdzoną notatką pracowników Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2018 r., w której wskazano, iż Skarżący zamieszkuje w lokalu wraz z córka i matką. W samodzielnie wykonanej przybudówce znajduje się pokój oraz prowizoryczne w.c. bez kanalizacji, sufit wykonany jest z płyty pilśniowej, która jest wygięta z powodu zawilgocenia, ściany są zagrzybione, zaś wykonane prace budowlane są prowizoryczne. W chwili wizji lokalnej Skarżący opróżniał pokój znajdujący się w przybudówce ze sprzętów domowych, bowiem jak wyjaśnił, właściciel budynku nakazał mu ją rozebrać. Skarżący zobowiązał się również do dostarczenia dokumentów dotyczących toczących się "spraw sądowych z właścicielem nieruchomości". Po zgromadzeniu wymaganych dokumentów oraz przesłuchaniu Skarżącego do protokołu z dnia [...] października 2018 r., wniosek Skarżącego został przedstawiony Komisji Mieszkaniowej, która w dniu [...] października 2018 r. zaopiniowała go negatywnie. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] listopada 2018 r. Zarząd Dzielnicy nie wyraził zgody na zakwalifikowanie Skarżącego do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu, przywołując w podstawie prawnej § 4 i § 24 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.; zwanej dalej: "uchwałą lokalową"). W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż zajmowany przez Skarżącego lokal – według pomiarów przeprowadzonych przez niego samego – posiada powierzchnię mieszkalną 36,92 m2. W lokalu tym zamieszkują 3 osoby, co oznacza, że na jedną osobę przypada 12,30 m2 powierzchni mieszkalnej. Natomiast średni miesięczny dochód wnioskodawcy wynosi 924,71 zł na osobę. Zdaniem organu, zgodnie z § 4 uchwały lokalowej, w sprawie przekroczone zostało tzw. kryterium metrażowe. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. poinformowano Skarżącego o podjętej uchwale. Wyjaśniono przy tym, iż nie spełnia on przesłanek do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do najmu lokalu, bowiem w lokalu, w którym zamieszkuje, na jedną osobę przypada powierzchnia mieszkalna przekraczająca próg 6 m2, określony w § 4 uchwały lokalowej. Organ wskazał przy tym, iż zarówno kryterium metrażowe, jak i kryterium dochodowe, muszą być spełnione łącznie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący przedstawił swoją sytuację życiową wskazując w szczególności, iż jest ojcem samotnie wychowującym córkę, zaś jego sytuacja materialna nie pozwala mu na wynajęcie mieszkania. Ponownie wskazał, iż lokal, w którym zamieszkują znajduje się w bardzo złym stanie technicznym i w części stanowi samodzielnie wykonaną przybudówkę, która podlega rozbiórce. Do skargi załączył dokumentację fotograficzną obrazującą stan lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Pismem procesowym z dnia 17 stycznia 2019 r. Skarżący ponowił zaprezentowane w skardze stanowisko podnosząc dodatkowo, iż po rozbiórce części lokalu wskazane przez organ kryterium metrażowe nie będzie spełnione. Ponadto dołączył do pisma kopię protokołu z dnia [...] stycznia 2019 r. Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] z oględzin budynku mieszkalnego wraz z przybudówkami. W dniu 11 kwietnia 2019 r. do Sądu wpłynęła notatka z dnia [...] kwietnia 2019 r. sporządzona przez kuratora zawodowego specjalistę [...] Wydziału [...] Sądu Rejonowego [...], w której potwierdzono bardzo zły stan techniczny budynku zamieszkiwanego przez Skarżącą wraz z córką, mającą z tego powodu kłopoty zdrowotne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy orzekający w sprawie organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo. Materialnoprawną podstawę uchwały Zarządu Dzielnicy stanowił § 4 pkt 1 uchwały lokalowej, zgodnie z którym, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Zdaniem organu, Skarżący nie spełniał jednej z obligatoryjnych przesłanek, jakie warunkują wynajęcie lokalu w trybie przewidzianym w uchwale lokalowej, bowiem zamieszkuje w lokalu, w którym na jedną osobę przypada więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej. Zauważyć przeto trzeba, iż wskazany przepis § 4 pkt 1 uchwały lokalowej, pozwala na wynajęcie lokalu osobom, które pozostają w "trudnych warunkach mieszkaniowych", jednocześnie definiując co należy rozumieć pod tym pojęciem. Otóż za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W ocenie Sądu nie ulega zatem wątpliwości, iż przepis ten wskazuje na dwie, niezależne od siebie definicje "trudnych warunków mieszkaniowych". Za takie uznaje się zarówno przywołane przez organ "kryterium metrażowe" ale również zamieszkiwanie wprawdzie w pomieszczeniach przekraczających to kryterium, lecz w warunkach nienadających się na stały pobyt w nich ludzi. Wydając zaskarżoną uchwałę uszło zatem uwadze organu, iż nawet w sytuacji, gdy w zamieszkiwanym przez Skarżącego lokalu, na jedna osobę przypada więcej niż 6 m2 powierzchni, to lokal ten może stanowić (w całości bądź w części) pomieszczenia nienadające się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Sąd podkreśla przy tym, iż w § 4 pkt 1 uchwały lokalowej prawodawca posłużył się dwoma odrębnymi pojęciami, a mianowicie pojęciem "lokalu" – w odniesieniu do kryterium metrażowego, jak też pojęciem "pomieszczeń" – w odniesieniu do zamieszkiwania w warunkach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Zatem obowiązkiem organu było ustalenie w pierwszej kolejności tego, czy część lokalu Skarżącego jako "samodzielnie wykonana przybudówka" mogła być w ogóle traktowana jako "lokal" w rozumieniu tego przepisu. Zdaniem Sądu, tylko bowiem powierzchnia takiego "lokalu" może stanowić podstawę do wyliczenia 6 m2 powierzchni mieszkalnej. Jak wynika z uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, organ w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii, która była podnoszona przez Skarżącego zarówno we wniosku, jak również konsekwentnie w toku postępowania (protokół z przesłuchania). Co więcej, w aktach administracyjnych sprawy znajduje się notatka pracowników Wydziału Zasobów Lokalowych [...] z dnia [...] października 2018 r., w której wskazano, że lokal zamieszkiwany przez Skarżącego znajduje się w bardzo złym stanie technicznym, a w części stanowi on wręcz samodzielnie wykonaną przybudówkę. Zdaniem Sądu, obowiązkiem organu, który miał przeprowadzić postępowanie w sposób wnikliwy, było rozważenie tej istotnej kwestii, a tym samym dokonanie oceny, czy Skarżący pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych. Pamiętać bowiem należy, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy wprawdzie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, niemniej jednak w orzecznictwie jednolicie podnosi się, iż nie oznacza to, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi k.p.a., w szczególności dyspozycją art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Wynika to bowiem z treści przepisu art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.), w którym ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej. W ocenie Sądu, jakkolwiek przepis § 4 pkt 1 uchwały lokalowej odsyła do przepisów prawa budowlanego, to jednak ustalony podczas wizji lokalnej stan lokalu, określony m. in. stwierdzeniami: "samodzielnie wykonana przybudówka", "prowizoryczne w.c. bez kanalizacji", "sufit wykonany z płyty pilśniowej, która jest wygięta z powodu zawilgocenia", "zagrzybione ściany", czy "prowizorycznie wykonane prace budowlane", powinien co najmniej skłonić organ do rozważenia czy Skarżący zamieszkuje w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi, a tym samym czy pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych. Przypomnieć należy, iż w myśl § 22 ust. 2 pkt 5 lit. a) uchwały lokalowej, przy rozpatrywaniu wniosków należy poddać wnikliwej analizie warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania. Oznacza to zatem, iż obowiązkiem organu było dokonanie analizy, a co więcej – w sposób wnikliwy – warunków mieszkaniowych w miejscu zamieszkania Skarżącego. Realizując ten obowiązek organ winien dokonać oceny materiałów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym również pod kątem ewentualnego zamieszkiwania przez Skarżącego w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Tymczasem w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały kwestia ta została całkowicie pominięta, zaś organ skupił się wyłącznie na przekroczonej powierzchni mieszkalnej lokalu. W konsekwencji stwierdzić należało, że uchwała ta nie spełnia wymogu należytego umotywowania podjętego rozstrzygnięcia, co w świetle przywołanych wyżej zasad nie może zostać zaaprobowane przez Sąd. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała wydana została z rażącym naruszeniem przepisów § 4 pkt 1 i § 22 ust. 2 pkt 5 lit. a) uchwały lokalowej. Rozpatrując ponownie wniosek Skarżącego organ weźmie pod uwagę dokonaną przez Sąd ocenę prawną przepisu § 4 pkt 1 uchwały lokalowej oraz podda wnikliwej analizie warunki mieszkaniowe Skarżącego celem jednoznacznego ustalenia, czy pozostaje on w trudnych warunkach mieszkaniowych w rozumieniu tego przepisu. Niejako na marginesie dodać wypada, iż w toku postępowania sądowego, zatem wprawdzie już po wydaniu zaskarżonej uchwały, Skarżący przedłożył do akt sądowych kopię protokołu Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, z którego wprost wynika, że przebywanie w części lokalu Skarżącego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi. Potwierdza to również kurator sądowy, który sprawuje nadzór nad małoletnią córką Skarżącego. Z wyłuszczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, o czym orzekł w sentencji wyroku. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych zostało oparte na przepisie art. 200 p.p.s.a.