II SA/Wa 2299/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2021 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję L. B. wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. (data wpływu do organu: [...] marca 2017 r.) wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówczesny Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Ww. decyzja została doręczona stronie w dniu 20 sierpnia 2018 r. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. (data wpływu do organu; [...] sierpnia 2018 r.) strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie odmówił wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Ww. decyzja została doręczona stronie w dniu 14 sierpnia 2019 r. W dniu 6 września 2019 r. Pani L. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję. Wyrokiem z dnia 6 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 2253/19) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych! i Administracji oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. Sąd I instancji uznał, że organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał pełnych ustaleń stanu faktycznego i w istocie nie rozpatrzył całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), w konsekwencji sprawa nie została rozstrzygnięta z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.). Jak podkreślił to Sąd, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że: "służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała - opierając się w tym zakresie na informacji IPN - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, o przebiegu służby skarżącej, która była przez nią kwestionowana w toku postępowania. Zdaniem Ministra, jest on związany informacją o przebiegu służby byłego funkcjonariusza i w związku z tym zarzuty skarżącej odnośnie prawidłowego ustalenia okresu jej służby na rzez totalitarnego państwa nie mogły zostać uwzględnione. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego zapatrywania organu. Przede wszystkim należy zauważyć, że wskazana informacja jest przygotowywana przez IPN w trybie art. 13a ustawy zaopatrzeniowej, na wniosek organu emerytalnego (ust. 1) i jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby (ust. 5). W ocenie Sądu, oznacza to zatem, że informacja taka sporządzana jest dla potrzeb obliczenia zaopatrzenia emerytalnego przysługującego funkcjonariuszowi, a nie w postępowaniu toczącym się w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Nie bez znaczenia jest przy tym to, że od decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje odwołanie według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy). Stanowisko takie potwierdza zresztą przepis art. 13a ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej, który wyłącza stosowanie do tej informacji przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Natomiast w niniejszym postępowaniu, które podlega reżimowi postępowania uregulowanego w k.p.a., informacja taka stanowi - zdaniem Sądu - co najwyżej dowód w postaci dokumentu urzędowego, który podlega takiej samej ocenie organu, jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym. Ocena taka winna być przekonywująco umotywowana, tym bardziej w sytuacji, gdy dowód, na którym opiera się organ jest kwestionowany przez stronę, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W tym zakresie, według Sądu, warto również przywołać stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt K 36/09, zgodnie z którym, informacja o przebiegu służby byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, mimo braku możliwości bezpośredniego jej zakwestionowania w postępowaniu przed IPN przez funkcjonariusza, którego informacja dotyczy, podlega, jak każdy inny dowód, badaniu i ocenie przez organ podejmujący decyzję na jego podstawie i w konsekwencji podlega ocenie sądu (pub. OTK-A 2012/1/3). Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, choć wypowiedziane na gruncie zupełnie innej ustawy (poprzedniej ustawy lustracyjnej), pozostaje aktualne również w stanie prawnym uregulowanym w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i jest podzielane przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, jak również przez inne składy tutejszego Sądu (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 220/18, z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2344/18, czy tez z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2268/18, z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1705/18). Należy przypomnieć, że organ dokonując oceny spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wskazywał w decyzji, że krótkotrwałość służby winna być rozpatrywana w ujęciu bezwzględnym jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa i w ujęciu proporcjonalnym, a zatem w porównaniu stosunku służby na rzecz państwa totalitarnego do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Jak już powiedziano, organ dokonał oceny tej przesłanki z uwzględnieniem przyjętych przez siebie kryteriów. W związku z tym jednak, że ocena ta oparta została o niedostateczne ustalenia faktyczne, w zakresie całkowitego okresu służby skarżącej na rzecz tzw. totalitarnego państwa, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. (...) Ponownie rozpatrując sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględni wskazania zawarte w wyroku. Organ ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, dotyczące służby skarżącej, a następnie dokona raz jeszcze oceny spełnienia przez stronę przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Ocena spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. winna być dokonana z uwzględnieniem ustalonego na nowo całkowitego okresu służby skarżącej". Decyzją z dnia [...] października 2020r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił ponownie uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko [...] z dnia [...] maja Narodowi Polskiemu - stanowiącym informację o przebiegu służby Nr [...] r., wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] sierpnia 1977 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 12 lat, 11 miesięcy i 15 dni. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 28 lat, 6 miesięcy i 7 dni (od dnia [...] sierpnia 1977 do dnia [..] lutego 2006 r.). Dalej organ administracji wskazał, że mając na względzie wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 6 marca 2020 r. o sygn. akt II SA/Wa 2253/19, wystąpił w dniu 24 sierpnia 2020 r. do Instytutu Pamięci Narodowej z prośbą o zweryfikowanie, jakie okresy służby ww. zostały jej zaliczone jako pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. W odpowiedzi IPN poinformował, że przeprowadzono ponowną kwerendę w aktach osobowych oraz ustalono, że dane dotyczące okresu służby ww. podane w Informacji o przebiegu służby Nr [...] są prawidłowe, a dokumentacja potwierdza, że Pani L. B. w okresie od dnia [...] sierpnia 1977 r. do dnia [...] lipca 1990 r. pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. W tym miejscu organ zaznaczył, że IPN Jest instytucją dysponującą wykwalifikowaną kadrą pracowniczą, która posiada odpowiednie I kompetencje do analizy historycznej dokumentacji archiwalnej. Uwzględniając powyższe ustalenia organ uznał, że niemal trzynastoletni okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego. w związku z powyższym, w ocenie organu w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do analizy przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, organ wskazał, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez Panią L. B. zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, a tym samym przyjmuje spełnienie przez wnioskującą w niniejszej sprawie przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W dalszej części uzasadnienia decyzji wskazano, iż zainteresowana utożsamiała się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, i czy sprawa wnioskodawczyni stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niej ww. przepisu. Zaznaczono, że rozpoczęcie przez Panią L. B. służby w Służbie Bezpieczeństwa nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz wynikało z jej inicjatywy oraz chęci podjęcia jej przez samą zaineresowaną (zob. podanie ww. z dnia [...] czerwca 1977 r.). Wnioskodawczyni wnioskowała o konkretne stanowisko, tj. maszynistki w Departamencie [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i na takie została mianowana, a także pobierała w trakcie służby dodatek specjalny (zob. wniosek personalny z dnia [...] sierpnia 1977 r.). Stwierdzono, że Pani L. B. nie podjęła żadnych działań Imających na celu usunięcie jej z etatu Służby Bezpieczeństwa, lecz kontynuowała karierę zawodową w tej strukturze w charakterze funkcjonariusza, aż do momentu transformacji struktur formacji (tj. do dnia 31 lipca 1990 r.) związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Pozostając zatem na tym etacie, wnioskodawczyni była częścią ww. formacji, z czego czerpała określone, wymierne korzyści. Jak wynika z analizowanej dokumentacji, Pani L. B. przez cały okres służby była awansowana na wyższe stanowiska służbowe oraz stopnie służbowe, tj. [...] Milicji Obywatelskiej od dnia [...] sierpnia 1977 r., [...] Milicji Obywatelskiej od dnia [...] września 1980 r., [...] Milicji Obywatelskiej od dnia [...] września 1981 r., [...] od dnia [...] września 1982 r., [...] od dnia [...] września 1985 r., [...] od dnia [...] listopada 1985 r. oraz [...] Milicji Obywatelskiej od dnia [...] września 1988 r. Dodatkowo Pani L. B. została w trakcie służby w SB funkcjonariuszem stałym (zob. wniosek personalny z dnia [...] lipca 1980 r.). Również ww. podwyższano dodatek specjalny, a także uposażenie zasadnicze [zob. przebieg służby (pracy) - karty akt [...], [...] oraz [...]]. Ponadto ww. w trakcie służby na rzecz Służby Bezpieczeństwa została odznaczona 1986 r. Brązowym Krzyżem Zasługi, w 1987 r. Srebrną Odznaką "Za Zasługi w Ochronie Porządku Publicznego" oraz w 1987 r. Brązową Odznaką "W Służbie Narodu", [zob. Przebieg służby (pracy)]. Dodatkowo wskazano, że Pani L. B. na własną prośbę została przeniesiona do pracy w Sekretariacie Szefa Służby Bezpieczeństwa - Wydział [...] Ministra Spraw Wewnętrznych (zob. raport z dnia [...] października 1984 r. oraz wniosek personalny z dnia [...] września 1985 r.). Powyższe świadczy o tym, że strona odnajdywała się zawodowo w przedmiotowych strukturach i chciała w nich uczestniczyć oraz wiązała swoją karierę z tą "organizacją". Organ wytknął też wnioskodawczyni, że w dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej, tj. w opinii służbowej z dnia [...] czerwca 1980 r. znajduje się informacja, że Pani L. B. tu cyt.: "(...) Aktywnie uczestniczy w pracy Koła ZSMP, zgłosiła akces wstąpienia do PZPR" Biorąc powyższe pod uwagę organ wskazał, że przedmiotowa postawa związana z identyfikacją z ustrojem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek. Od powyższej decyzji L. B. wywiodła skargę do tut. Sądu kwestionując ustalenia i wnioski organu. W odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż narusza ona prawo. Na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do ustalenia, czy organ wydając skarżoną decyzję, wykonał zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w wyroku z dnia 6 marca 2020r. [sygn. akt II SA/Wa 2253/19] uchylającym zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w przepisie art.153 p.p.s.a. organ któremu sprawa została przekazana , związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W w/w rozstrzygnięciu Sąd administracyjny zauważył, że "wskazana informacja (informacja IPN o przebiegu służby) jest przygotowywana przez IPN w trybie art. 13a ustawy zaopatrzeniowej, na wniosek organu emerytalnego (ust. 1) i jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby (ust. 5). W ocenie Sądu, oznacza to zatem, że informacja taka sporządzana jest dla potrzeb obliczenia zaopatrzenia emerytalnego przysługującego funkcjonariuszowi, a nie w postępowaniu toczącym się w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Nie bez znaczenia jest przy tym to, że od decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje odwołanie według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy). Stanowisko takie potwierdza zresztą przepis art. 13a ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej, który wyłącza stosowanie do tej informacji przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Natomiast w niniejszym postępowaniu, które podlega reżimowi postępowania uregulowanego w k.p.a., informacja taka stanowi - zdaniem Sądu - co najwyżej dowód w postaci dokumentu urzędowego, który podlega takiej samej ocenie organu, jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym. Ocena taka winna być przekonywująco umotywowana, tym bardziej w sytuacji, gdy dowód, na którym opiera się organ jest kwestionowany przez stronę, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie". Nadto Sąd, przywołując stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt K 36/09, zgodnie z którym, informacja o przebiegu służby byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, mimo braku możliwości bezpośredniego jej zakwestionowania w postępowaniu przed IPN przez funkcjonariusza, którego informacja dotyczy, podlega, jak każdy inny dowód, badaniu i ocenie przez organ podejmujący decyzję na jego podstawie i w konsekwencji podlega ocenie sądu (pub. OTK-A 2012/1/3) przesądził, że "powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, choć wypowiedziane na gruncie zupełnie innej ustawy (poprzedniej ustawy lustracyjnej), pozostaje aktualne również w stanie prawnym uregulowanym w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i jest podzielane przez Sąd w składzie orzekającym w sprawie. Sąd przesądził również, że ocena przesłanki krótkotrwałości służby, oparta została o niedostateczne ustalenia faktyczne, w zakresie całkowitego okresu służby skarżącej na rzecz tzw. totalitarnego państwa, i w konsekwencji konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. (...) Ponownie rozpatrując sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji Sąd nakazał organowi, by uwzględnił wskazania zawarte w wyroku i ustalił istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, dotyczące służby skarżącej, a następnie dokonał raz jeszcze oceny spełnienia przez stronę przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Ocena spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. winna być dokonana z uwzględnieniem ustalonego na nowo całkowitego okresu służby skarżącej". Pomimo tak jasno i czytelnie sformułowanych wytycznych, nakazujących Ministrowi dokonania oceny informacji IPN o przebiegu służby strony, organ nie wykonał ich w sposób poprawny. Nie ocenił samodzielnie dowodu w postaci informacji IPN o przebiegu służby. Wystąpił jedynie do IPN o zweryfikowanie tego, jakie okresy służby zostały zaliczone stronie do okresu służby na rzecz tzw. Państwa totalitarnego. Tego typu działanie nie odpowiada jednakże wytycznym. Sąd nakazał organowi prowadzącemu niniejsze postępowanie (a nie innemu organowi administracji publicznej) ocenę dowodu jakim jest wspomniana informacja IPN. Jest to o tyle oczywiste, że oceny dowodów w sprawie może dokonywać wyłącznie organ prowadzący postępowanie a nie inny podmiot. Stąd działanie Ministra nie tylko naruszało normę art.153 P.p.s.a. ale także regulacje zawarte w K.p.a. a odnoszące się do postępowania dowodowego (art.77 par.1 i 80 K.p.a.). Niezależnie od stwierdzonych uchybień zwrócić należało organowi uwagę także na to, że w sposób prawnie nieuzasadniony zajmował się w niniejszej sprawie materią utożsamiania się wnioskodawczyni z ustrojem totalitarnym, czerpania wymiernych korzyści czy przynależnością do ZSMP i akcesem wstąpienia do PZPR. Powyższa problematyka znajduje się bowiem poza zakresem przedmiotowym art.8a ustawy zaopatrzeniowej, który był podstawą orzekania przez organ. Sięganie więc przez Ministra do powyższych okoliczności jawiło się jako nieuprawniona nadinterpretacja prawa. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, bowiem organ nie uwzględnił argumentów zawartych w uzasadnieniu wyroku uchylającego poprzednie rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku na podstawie art.145 par.1 pkt.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do tego, aby zastosować się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2020r. [sygn. akt II SA/Wa 2253/19] uchylającym zapadłe w sprawie wcześniejsze rozstrzygnięcia.