II SA/Wa 230/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Marcinkowska Sędzia WSA - Janusz Walawski Sędzia WSA - Ewa Pisula – Dąbrowska (sprawozdawca) Protokolant spec. - Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania statusu weterana poszkodowanego – oddala skargę – Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 3 w zw. z art. 4 pkt 15, art. 5 ust. 1 i art. 8 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. Nr 205, poz. 1203), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2012 r. nr [...], którą to decyzją odmówił przyznania J. S. statusu weterana poszkodowanego. W motywach rozstrzygnięcia podał, że wypadek, któremu uległ J. S. nie spełnia kryteriów wypadku pozostającego w związku z działaniami poza granicami państwa, określonego w art. 4 pkt 15 lit. c ustawy o weteranach działań poza granicami państwa. Wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, wypadkiem pozostającym w związku z działaniami poza granicami państwa jest zdarzenie nagłe, wywołane przyczyną zewnętrzną, powodujące uszczerbek na zdrowiu, które zaistniało podczas lub w związku z działaniami podejmowanymi w ramach uderzenia na przeciwnika bądź odparcia jego uderzeń, zamachem lub innym bezprawnym działaniem wymierzonym przeciwko osobie, która brała udział w działaniach poza granicami państwa oraz innymi działaniami pozostającymi w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań przez żołnierza, z wyłączeniem przypadków, w których żołnierz przy wykonywaniu zadań nie przestrzegał przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Zatem celem ustawodawcy było przyznanie statusu weterana poszkodowanego osobom, które doznały uszczerbku na zdrowiu w związku z wykonywaniem działań stricte bojowych. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w celu odróżnienia wypadku, określonego w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową (Dz. U. Nr 83, poz. 760 ze zm.), wprowadzono do ustawy o weteranach działań poza granicami państwa definicję “wypadku pozostającego w związku z działaniami poza granicami państwa" podejmowanymi bezpośrednio w realizacji celów, dla których została powołana misja. Organ wskazał przy tym, że skarżącemu zostało przyznane świadczenie odszkodowawcze na podstawie ustawy o świadczeniach odszkodowawczych, przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. S. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, skarżący podniósł zarzut błędnej interpretacji przepisów, na których organ oparł rozstrzygnięcie. Zarzucił, że wypadek, któremu uległ, nie jest innym działaniem pozostającym w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań, mimo że do wypadku doszło w związku z działaniami poza granicami państwa, w czasie wykonywania przez skarżącego obowiązków służbowych, a nie w czasie wolnym od służby oraz nie stwierdzono naruszenia przepisów bhp. Twierdził, że z ustawy o weteranach (...) wynika, że każde działanie żołnierza na misji zagranicznej pozostaje w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań. Tym bardziej, że art. 6 tej ustawy precyzuje, komu nie przysługuje status weterana i weterana poszkodowanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga J. S. analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. Nr 205, poz. 1203), weteranem działań poza granicami państwa, zwanym dalej "weteranem", może być osoba, która brała udział, na podstawie skierowania, w działaniach poza granicami państwa w ramach: 1) misji pokojowej lub stabilizacyjnej, kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu lub zapewniania bezpieczeństwa państwa, nieprzerwanie przez okres, na jaki została skierowana, jednak nie krócej niż przez okres 60 dni; 2) grupy ratowniczej Państwowej Straży Pożarnej, łącznie przez okres nie krótszy niż 60 dni. Natomiast, stosownie do art. 3 cytowanej ustawy, weteranem poszkodowanym w działaniach poza granicami państwa, zwanym dalej "weteranem poszkodowanym", może być osoba, która biorąc udział na podstawie skierowania w działaniach poza granicami państwa doznała uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku pozostającego w związku z tymi działaniami lub choroby nabytej podczas wykonywania zadań lub obowiązków służbowych poza granicami państwa, z tytułu których przyznano jej świadczenia odszkodowawcze. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący uczestniczył w działaniach poza granicami państwa w Polskim Kontyngencie Wojskowym w [...] w okresie od dnia [...] lutego 2002 r. do dnia [...] lutego 2003 r. na stanowisku [...], od dnia [...] stycznia 2003 r. – [...]. Niesporne jest też, że w dniu [...] lutego 2003 r. skarżący podczas drogi z miejsca zakwaterowania do miejsca pełnienia służby [...] upadając doznał urazu [...]. Uszczerbek na zdrowiu, spowodowany tym wypadkiem, został określony na 8%. Wobec uznania, że jest to wypadek pozostający w związku ze służbą wojskową, skarżącemu przyznano odszkodowanie w wysokości [...] zł. Między stronami sporna jest natomiast kwalifikacja tego wypadku i określenie, czy mieści się on w definicji wypadku pozostającego w związku z działaniami poza granicami państwa. Ustalenie tej okoliczności ma bowiem wpływ na uzyskanie, bądź też nie, przez skarżącego statusu weterana poszkodowanego. Zgodnie z art. 4 pkt 15 cytowanej ustawy, przez wypadek pozostający w związku z działaniami poza granicami państwa należy rozumieć zdarzenie nagłe, wywołane przyczyną zewnętrzną, powodujące uszczerbek na zdrowiu, które zaistniało podczas lub w związku z: a) działaniami podejmowanymi w ramach uderzenia na przeciwnika bądź odparcia jego uderzeń, b) zamachem lub innym bezprawnym działaniem wymierzonym przeciwko osobie, która brała udział w działaniach poza granicami państwa, c) innymi działaniami pozostającymi w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań: – przez żołnierza, z wyłączeniem przypadków, w których żołnierz przy wykonywaniu zadań nie przestrzegał przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, – określonych w akcie utworzenia kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, grupy ratowniczej Państwowej Straży Pożarnej, w skierowaniu do wykonywania zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu lub w skierowaniu do wykonywania zadań mających na celu zapewnianie bezpieczeństwa państwa. Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że wypadek pozostający w związku z działaniami poza granicami państwa to takie zdarzenie nagłe i zewnętrzne, powodujące uszczerbek na zdrowiu, które zaistniało w sytuacjach wskazanych w tym przepisie. Podkreślenia wymaga, że definicja "wypadku pozostającego w związku z działaniami poza granicami państwa" została wprowadzona do ustawy w celu odróżnienia tego wypadku od wypadku, określonego w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową (Dz. U. Nr 83, poz. 760 ze zm.). Niewątpliwie wypadek, określony w ustawie o weteranach działań poza granicami państwa, ma postać kwalifikowaną w stosunku do wypadku, o którym mowa w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. Strony niniejszego postępowania różnią się co do rozumienia określenia "innych działań pozostających w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań przez żołnierza". Dla zrozumienia tego pojęcia istnieje zatem potrzeba dokonania jego wykładni, tak aby zrozumieć je zgodnie z treścią, nadaną mu przez prawodawcę (por. M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki". Warszawa 2008, Wydawnictwo LexisNexis, str. 61 i nast.). Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych reguł i kryteriów. Jakkolwiek przyjęło się dawać pierwszeństwo wykładni językowej, to coraz częściej stosuje się także pozostałe sposoby interpretacji lub wspólny wynik kilku spośród nich. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, szczególnie gdy reguły językowe nie doprowadziły do uzyskania jednoznaczności interpretacyjnej danego zwrotu (tamże). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1685/11 (publ. http://cbois.nsa.gov.pl) podkreślił, że prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Zatem tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu byłoby uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym byłoby dla wszystkich jednoznaczne. W niniejszej sprawie stan taki jednak nie zachodzi, ponieważ pojawiły się różne wersje rozumienia omawianego zwrotu. Dlatego też, dla ustalenia jego sensu i znaczenia, należy odwołać się do innych metod wykładni, w tym wykładni celowościowej, cytowanego przepisu. Wskazówką przy dokonywaniu tego procesu może być uzasadnienie projektu ustawy o weteranach działań wojennych poza granicami państwa, w którym podkreślono, że projekt szanuje normę, wynikającą z art. 19 Konstytucji RP, nakazującą zagwarantowanie stosownych uprawnień weteranom walk o niepodległość. Stąd też zakłada przyznanie uprawnień dla weteranów poszkodowanych w wyniku działań bojowych, bądź działań skierowanych przeciwko tym weteranom. Weterani ci z narażeniem zdrowia, a bardzo często również życia, wypełniali i wypełniają nadal postawione przed nimi zadania poza granicami państwa, tak aby pomóc w utrzymaniu pokoju na świecie, którego stabilność jest gwarantem pokoju dla Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego uzasadnionym jest, aby weteranom poszkodowanym pomóc w powrocie do pełnej kondycji fizycznej i psychicznej, po ranach doznanych w trakcie pełnionej służby/odbywanej pracy na rzecz pokoju. Ważne jest, aby za swoje poświęcenie i trud nie zostali odsunięci na margines życia społecznego z powodu posiadanego kalectwa. Dlatego też podstawowym celem projektu ustawy jest przywrócenie ich do normalnego funkcjonowania w społeczeństwie. Będzie to możliwe przez udzielenie dodatkowej pomocy zdrowotnej, w tym wsparcia psychologicznego, pomocy w podniesieniu kwalifikacji zawodowych w postaci podniesienia poziomu wykształcenia lub jego zmiany, czy też przyznanie dodatkowego wsparcia finansowego, często koniecznego na zakup drogich leków, bądź dostosowania mieszkania (domu) do potrzeb osób niepełnosprawnych. Nie można zapominać o tym, że świat weteranów poszkodowanych po powrocie do domu uległ całkowitym zmianom, ich plany życiowe, związane zarówno z dalszą drogą zawodową, jak również rodziną, często legły w gruzach. Wszystko trzeba budować od nowa i tylko od zakresu wsparcia zewnętrznego zależy, w jakim stopniu ta odbudowa może się dokonać. W uzasadnieniu projektu ustawy jako jeden z celów do osiągnięcia przez projektowane rozwiązanie wskazano zapewnienie pomocy w przystosowaniu do życia i pracy osobom poszkodowanym. Odnosząc się natomiast do art. 3 ustawy, w uzasadnieniu projektu wyjaśniono, że o status weterana poszkodowanego będzie mogła ubiegać się osoba, która brała udział na podstawie skierowania w działaniach poza granicami państwa i doznała uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku pozostającego w związku z tymi działaniami lub choroby nabytej podczas wykonywania zadania lub obowiązków służbowych poza granicami państwa, z tytułu których przyznano jej świadczenia odszkodowawcze. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w których osoba została poszkodowana w wyniku np. wybuchu miny pułapki lub zachorowała na chorobę, występującą tylko w rejonie działania misji, czy kontyngentu (np. choroby tropikalne). Nie przewiduje się możliwości nadania statusu weterana poszkodowanego osobie ewakuowanej do kraju z innych powodów medycznych, niezwiązanych z wypadkiem lub chorobą nabytą w rejonie działania poza granicami państwa (por. uzasadnienie projektu ustawy o weteranach działań wojennych poza granicami państwa (Sejm RP VI kadencji, nr druku 3754). Z powyższego wynika, że wolą ustawodawcy było przyznanie statusu weterana poszkodowanego osobom, które doznały uszczerbku na zdrowiu w związku z wykonywaniem działań stricte bojowych lub w wyniku działań skierowanych przeciwko nim, przy założeniu, że działania te mają bezpośredni związek z wykonywaniem zadań, dla wypełnienia których została powołana misja. Samo zaistnienie wypadku podczas pobytu poza granicami państwa, do którego doszło z jakiejkolwiek przyczyny, pozostającej bez związku z realizacja celów misji, nie może skutkować przyznaniem statusu weterana poszkodowanego. Z uzasadnienia projektu ustawy jednoznacznie wynika, że ustawodawca dążył do wyróżnienia i docenienia osób, które narażają swoje życie i zdrowie, mają bezpośredni kontakt z wydarzeniami i sytuacjami, do których nie dochodzi w warunkach pokojowych i które w wyniku tych wydarzeń i sytuacji doznają uszczerbku na zdrowiu. Dlatego też szersze, zaproponowane przez skarżącego, określenie podmiotów uprawnionych do przyznania przedmiotowego statusu, doprowadziłoby do zmiany charakteru tego uprawnienia – na równi traktowano by osoby podejmujące działania bojowe, czy też osoby, których te działania dotykają, bądź np. chorujące na choroby występujące tylko w rejonie działania misji, czy kontyngentu, które znalazły się w sytuacji bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia oraz osoby, które co prawda biorą udział w działaniach poza granicami państwa, jednak w chwili wypadku pozostają poza zagrożeniami wiążącymi się z charakterem misji. Należy podkreślić, że ustawodawca zagwarantował odpowiednią ochronę osobom, które doznały uszczerbku na zdrowiu w wyniku wypadku, który nie mieści się w definicji z art. 4 pkt 15 cytowanej ustawy, ustawą o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową. Skarżący otrzymał jednorazowe odszkodowanie pieniężne w związku z uszczerbkiem na zdrowiu pozostającym w związku z pełnieniem czynnej służby wojskowej. Powyższe uprawnia do stwierdzenia, że wypadek, któremu uległ skarżący [...], nie mieści się w definicji wypadku z art. 4 pkt 15 cytowanej ustawy. Skarżący nie działał bowiem w sytuacji bezpośredniego zagrożenia, związanego z realizacją zadań Polskiego Kontyngentu Wojskowego, stąd też, w ocenie Sądu, organ prawidłowo ocenił, że status weterana poszkodowanego mu nie przysługuje. Organ zasadnie uznał, iż opisany w protokole powypadkowym wypadek jest "zwykłym" wypadkiem, który nie ma bezpośredniego związku z działaniami prowadzonymi w celu wykonania zadań, dla których powołano i wysłano PKW. Reasumując, Sąd uznał, że organ dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 4 ust. 15 lit. c ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, jak również prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego sprawy pod tę normę prawną, co czyni zarzuty skargi nieuprawnionymi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.