II SA/Wa 230/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant referent stażysta Aneta Kardas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2020 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej W. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej "Ministrem") decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 132, ze zm.; zwana dalej "ustawa zaopatrzeniowa") odmówił wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wobec Pani W. M. (zwanej dalej "Skarżącą"). Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pani W. M. wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. (data wpływu do organu: [...] października 2017 r.) wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku opisała przebieg swojej służby. Wskazała, że w 1980 r. wstąpiła do Milicji Obywatelskiej Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych, a mianowanie jej na stanowisko [...] Wydziału [...] Służby Bezpieczeństwa było odgórne i nie miała na to wpływu. Poinformowała, że na ww. stanowisku była odpowiedzialna m.in. za sporządzanie wniosków personalnych pracowników, nie miała zaś dostępu do informacji związanych z czynnościami operacyjnymi. Zainteresowana wskazała, że przeniosła się na własną prośbę z ww. komórki organizacyjnej do Wydziału Finansowego, gdzie mogła realizować zadania zgodne z jej wykształceniem. Wnioskodawczyni podniosła, że nie musiała przechodzić w 1990 r. weryfikacji, lecz kontynuowała swoją służbę w szeregach Policji, gdzie - jak stwierdziła - wykonywała swoje obowiązki służbowe w sposób rzetelny, o czym mogą świadczyć liczne awanse, wyróżnienia oraz nadane odznaczenia (w tym m.in. Brązowy Medal za Zasługi dla Policji). Nadmieniła, że długoletnia służba spowodowała utratę jej zdrowia, co stwierdziła Komisja Lekarska MSWiA orzekając jej niezdolność do pełnienia służby oraz przyznając trzecią grupę inwalidzką w związku ze służbą. Minister ustalił, że Skarżącą zwolniono ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w L. [...] lipca 2003 r. i że nabyła prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i 22 a ustawy zaopatrzeniowej. Skarżąca posiada również prawo do renty inwalidzkiej przy czym stronie wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał za służbę Skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy zaopatrzeniowej, okres od dnia [...] marca 1980 r. do dnia [...] lipca 1983 r., tj. okres 3 lat i 4 miesięcy i 16 dni. Całkowity okres służby ww. wynosi 23 lata, 4 miesiące i 17 dni. Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych pismem z dnia [...] lutego 2018 r.(znak:[...]) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby Pani W. M. nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby. W otrzymanym z Komendy Głównej Policji piśmie z dnia [...] marca 2018 r. (znak:[...]) przekazano informację dotyczącą przebiegu służby ww. funkcjonariusz. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że Pani W. M. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Wielokrotnie podwyższano jej dodatek służbowy do uposażenia oraz dwukrotnie wyróżniono nagrodą pieniężną. W analizowanych materiałach odnaleziono informację, że wobec wymienionej wszczęto postępowanie w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych, jednakże brak jest informacji na temat sposobu zakończenia tegoż postępowania. Nie odnaleziono dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia. Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołując się do art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wskazał, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. i 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Zdaniem Ministra art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go wobec konkretnej osoby, ale organ ma obowiązek weryfikacji, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie wówczas ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych: art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu co całego okresu służby. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej Minister stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Minister przywołał również ze słownika wyrazów bliskoznacznych synonimy powyższego słowa: ..chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Podkreślił, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14). Minister, odnosząc się do rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, wskazał, że ma ona charakter nieostry i powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Pojęcie rzetelności w ujęciu językowym określa postawę i jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący wątpliwości, ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym Przez co należy rozumieć podejmowanie i nienaganna realizacja zadań obligatoryjnych, wykazywanie inicjatywy i realizowanie obowiązków dodatkowych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem Ministra spełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie zaopatrzeniowej. obok dwóch pozostałych przesłanek, więc krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Minister, przechodząc do analizy sprawy, wskazał, że całkowity okres służby Skarżącej wynosi 23 lata, 4 miesiące i 17 dni, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa była pełniona przez 3 lata i 4 miesiące i 16 dni. W ocenie Ministra okres służby na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym długość okresu , jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały (14%). Z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Ponad trzyletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego, zarówno według kryterium obiektywnego - samego upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowy przebieg służby funkcjonariusza, w którym często po takim okresie nabywa się pewne uprawnienia związane ze stażem służby. Organ podkreślił, że zainteresowana została mianowana funkcjonariuszem w służbie stałej w dniu [...] marca 1983 r., a zatem w chwili, kiedy jeszcze pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa. Organ wyjaśnił, że w jego ocenie podnoszone w przedmiotowym wniosku argumenty strony, dotyczące podejmowania działań mających na celu przeniesienie Skarżącej z etatu Służby Bezpieczeństwa, nie mają - zdaniem organu - znaczenia przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Wnikliwa analiza otrzymanej z IPN dokumentacji dowiodła, iż przeniesienie służbowe nie wynikało z faktu, jakoby wnioskodawczyni nie odpowiadał charakter realizowanych przez nią zadań w SB, lecz było konsekwencją reorganizacji ww. formacji, a co więcej - w związku z powyższym - także likwidacji jej stanowiska służbowego (por. raport Pani W. M. z dnia [...] lipca 1983 r.). Organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Panią W. M. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z materiałów dowodowych uzyskanych z Komendy Głównej Policji nie wynika, aby ww. funkcjonariusz nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Pomimo braku wskazania w ww. dokumentacji otrzymania przez zainteresowaną Brązowego Medalu za Zasługi dla Policji, Medalu "Zasłużony dla Sekcji Polskiej IPA" oraz Odznaki Honorowej PCK stwierdzić należy, iż do przedmiotowego wniosku strony załączone zostały kserokopie legitymacji potwierdzających nadanie jej tychże odznaczeń. Powyższe zatem nie daje podstaw do podważania przez organ faktu, iż Pani W. M. otrzymała wyżej wymienione odznaczenia. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem. Organ wskazał, że służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, że służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej przez wskazanie, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg. Minister podkreślił, że świadczenie emerytalne wypłacane wnioskodawczyni nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.). Minister, mając powyższe na względzie, stwierdził, że w sprawie nie spełniono łącznie wszystkich przesłanki wskazanej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Ministra przedmiotowa sprawa nie stanowiła szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego zastosować wobec wnioskodawczyni przywileju wynikający z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności policjanta. Stąd też nie można uznać za wyjątkową sytuację przypadku, w którym funkcjonariusz otrzymywał w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje. Na zakończenie organ wyjaśnił odnosząc się do przedstawionych w przedmiotowym wniosku argumentów dotyczących niepodejmowania przez wnioskodawczynię działań na rzecz Służby Bezpieczeństwa, że ustawa zaopatrzeniowa przewiduje tryb ustalania faktu pełnienia przez daną osobę służby na rzecz totalitarnego państwa, przypisując te kompetencje wyłącznie Instytutowi Pamięci Narodowej, co stwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 2261/18). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest zatem właściwy do rozstrzygania wątpliwości w tym zakresie. Jeżeli strona nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej na podstawie wyżej powołanych przepisów z uwagi na fakt błędnych jej zdaniem zapisów dotyczących przebiegów służby, jak i dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie ww. decyzji, oraz zasadzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną jego wykładnię, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7, art. 7a, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a i art. 107 § 3 Kpa., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, nieuzasadnienie w sposób dostateczny przyczyn zajętego stanowiska, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady in dubio pro libertate. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ w sposób arbitralny bez podania jakichkolwiek kryteriów przyjął, że okres służby Skarżącej od [...] marca 1980 r. do dnia [...] lipca 1983 r., tj. okres 3 lat i 4 miesięcy i 16 dni w stosunku do całego okresu służby nie może być uznany za krótkotrwały. Skarżąca podkreśliła, że organ prowadził postępowanie przez ponad dwa lata i nie przeprowadził w tym okresie żadnego dowodu poza dokumentami przekazanymi przez Skarżącą razem z wnioskiem. Skarżąca podkreśliła, że nieostrość kryteriów wynikający z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (powoływane) prowadzące do absolutnej uznaniowości decyzji administracyjnej, powinna skutkować szczególną dbałością organu o zapewnienie realizacji gwarancji ustawowych. Takich jak zasada in dubio pro libertate (art. 7a Kpa.), działania zgodnie ze słusznym interesem strony (art. 7 Kpa.). Zasady te nie zostały zrealizowane. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i nie oddające ani stanu faktycznego ani oceny prawnej. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie naruszyło zasadę in dubio pro reo (art. 81a Kpa.). Zdaniem Skarżącej decyzja uznaniowa, wymaga szczególnej konieczności uzasadnienia jej w taki sposób, aby nie budziło wątpliwości, że organ podjął rozstrzygnięcie na podstawie obiektywnie istniejących i potwierdzonych powodów /wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 548/11/. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga ma usprawiedliwione podstawy. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107, zwana dalej: "P.u.s.a.") i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych. Sąd, zgodnie z art. 134 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd, przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi, w celu lepszego zobrazowania tematyki, której sprawa dotyczy wyjaśnia, że ustawa zaopatrzeniowa, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej., w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999r., emerytura wynosi: 1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; 2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Stosownie do art. 15c ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się, zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy zaopatrzeniowej, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Na mocy art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 15c ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej w celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Na mocy art. 15c ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. Przepis art. 22a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej. Zgodnie z art. 22a ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Art. 22a ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że w celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 22a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed 1990r., bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Stosownie do art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy zaopatrzeniowej. Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, wymaga sprawdzenia, czy organ administracji – Minister – ustalił i rozważył istotne w sprawie okoliczności faktyczne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien być w sprawie zastosowany, jak również czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej normy prawnej, oraz czy dokonał wyboru prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. W doktrynie podnosi się, że obowiązkiem Sądu przy takim zakresie kontroli jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). Sąd w sprawach uznania administracyjnego bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza – wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Warto powołać także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 15 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 622/08 (dostępny na www.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w sprawie Skarżącej w pełni podziela, że "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania". Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie - art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zawiera wymienione wyżej przesłanki, oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Tym samym obligatoryjne jest dokonanie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacji pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a następnie odniesienie się do tych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę uznał, że skarga, oceniana na mocy ww. kryteriów wynikających z P.p.s.a. i P.u.s.a., zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Minister przy wydawaniu ww. decyzji przekroczył granice uznania administracyjnego, a wadliwości proceduralne, których się dopuścił mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa wyłączenia stosowania ww. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej była przedwczesna, a wydanej w sprawie decyzji nie uzasadniono w sposób należyty, zgodnie z wymogami przewidzianymi w ww. przepisach Kpa., jak również w art. 8 i art. 11 Kpa.. Wprawdzie Minister, przedstawiając, jak rozumie poszczególne przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w ujęciu abstrakcyjnym (czyli w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy), wyłożył je w sposób uprawniony, tym niemniej, przechodząc do analizy okoliczności faktycznych sprawy, Minister nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należytej oceny przesłanki krótkotrwałości służby Skarżącej ani rzetelności służby. Sąd stwierdza, że nie sposób się zgodzić z oceną dokonaną przez Ministra, że w ujęciu proporcjonalnym służba Skarżącej nie wypełniała przesłanki krótkotrwałości w rozumieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Łączny okres pełnienia przez Skarżącą służby wynosił 23 lat, 4 miesiące i 17 dni, a okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosił 3 lata i 4 miesiące i 16 dni. Już zestawienie długości ww. okresów pozwala stwierdzić, że mamy do czynienia z krótkotrwałością w rozumieniu ww. przepisu, w ujęciu proporcjonalnym. Skoro bowiem służba Skarżącej na rzecz totalitarnego państwa stanowiła ok. 14% całości służby, nie można uznać, że w ujęciu proporcjonalnym był to okres długotrwały. Tym samym ocenę Ministra w ww. zakresie należy uznać za dowolną i naruszającą art. 80 Kpa. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. W tym miejscu Sąd podkreśla, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny na www.nsa.gov.pl) wynika, że organ wydając decyzję w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powinien badać czy konkretna służba charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W rozpoznawanej sprawie ocen takich zabrakło, a mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście powoływanej przez organ przesłanki wynikającej z art. 8a "szczególnie uzasadnionego przypadku". Sąd, niezależnie od tego, wskazuje, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy zaopatrzeniowej nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Minister przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien ww. wadliwości naprawić, po to by nie narażać się na zarzut przeprowadzenia postępowania w sposób stronniczy, pod z góry przyjętą tezę. Podkreślenia wymaga, że organ wydając decyzje w ramach uznania administracyjnego, powinien wykazać się szczególną dbałością przy wykładni pojęć nieostrych wynikających z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i powinien oceniać je – jak sam wskazuje w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji – indywidualnie, mając na względzie konkretne okoliczności faktyczne. W świetle powyższego Sąd uznaje, że Minister wydając zaskarżoną decyzję dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz nie ocenił właściwe okoliczności sprawy z punktu widzenia zastosowania tego przepisu i w ten sposób naruszył w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa., jak również art. 8 i art. 11 Kpa. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a..