II SA/Wa 2309/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2012 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...]sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował S. S. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień [...] w korpusie [...] Służby Celnej. Pismem z dnia 3 grudnia 2010 r. wymieniona złożyła odwołanie od aktu mianowania, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez mianowanie na odpowiedni stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz wskazanie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa w tym zasady praworządności wyrażonej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz bezpośrednio w art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego czyli art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. S. S. podniosła również, iż Dyrektor Izby Celnej dopuścił się rażącego naruszenia art. 7 kpa, poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci pełnienia obowiązków przez odwołującą na stanowisku związanym z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, a także art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. Odwołująca podała, iż w trakcie pełnienia służby zajmowała stanowiska, które wiązały się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. I tak w okresie od dnia [...] maja 2006 r. do dnia [...] lipca 2006 r. pełniła obowiązki Kierownika [...] w Urzędzie Celnym w [...]. Natomiast od dnia [...] listopada 2009 r. do dnia [...] czerwca 2010 r. kierowała [...]. W treści powyższego odwołania odwołująca zawarła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu. Organ administracji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej, w terminie do dnia 30 listopada 2009 r., wynikał wprost z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, w myśl którego w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, kierownik urzędu obowiązany był dokonać mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej, na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Procedura przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowana została w art. 223 ust. 2 – 6 ustawy. Zadaniem organu było umieszczenie danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Badając zasadność wniosku S. S. odnośnie mianowania na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, organ uznał, że w niniejszym przypadku przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Odwołująca w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, czyli w dniu [...] października 2009 r. zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...]. Stanowisko [...] nie zostało zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej o którym mowa w art. 223 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. dotyczyło wyłącznie funkcjonariuszy zajmujących bądź wyższe stanowisko kierownicze, bądź stanowisko: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Również posiadany przez odwołującą stopień [...] nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Dlatego zgodnie z art. 223 ust. 5 ustawy obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w [...] było mianowanie S. S. na stopień w korpusie [...] Służby Celnej. Szef Służby Celnej wskazał, iż nie kwestionuje faktu pełnienia w przeszłości przez odwołującą obowiązków na stanowisku związanym z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Znajduje to bowiem potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w aktach osobowych. Jednakże, przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, uzależnia mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników albo pełnienia obowiązków na tym stanowisku. Bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy odwołująca zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień [...], stąd też przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Organ podaje, iż w myśl art. 223 ust. 5 ustawy funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy, pełnił służbę w stopniu młodszego dyspozytora celnego, starszego rewidenta celnego, rewidenta celnego albo młodszego rewidenta celnego określa się stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej. Organ nie zgodził się również z argumentacją odwołującej, że użyty w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Organ zwrócił uwagę, iż przepis art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Oznacza to, że reguluje on wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawić się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Zgodnie z § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. Mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy, miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, stanowiło awans. S. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa, uchylenie decyzji organu I Instancji na podstawie art. 135 ppsa oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, przez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy. Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: - naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz art. 6 kpa, tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej, - naruszenie przepisu art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącą stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, - naruszenie przepisu art. 138 § 1 kpa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. Skarżąca powołując się na pełnienie w przeszłości obowiązków na stanowisku związanym z podporządkowaniem służbowym uznała, iż pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane, zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Na poparcie swego stanowiska przytoczyła uchwałę SN z dnia 13 stycznia 1995 r. sygn. akt III CZP 174/94 oraz na orzeczenie NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, LEX Nr 165717, w którym sąd stwierdził, że wykładnia rozszerzająca pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" stwarza pozaustawowe kryterium, sprowadzające się do tego, że okres przed dniem wejścia w życie ustawy jest traktowany wyłącznie jako okres trwający co najmniej do dnia jej wejścia w życie. Wymieniona uważa, że za powyższym twierdzeniem przemawia również wykładnia funkcjonalna i systemowa art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Ponadto zdaniem skarżącej Dyrektor Izby Celnej w [...] nie przyjął za podstawę prawną decyzji, przepisu powszechnie obowiązującego, gdyż dokonał rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służy Celnej. W związku z powyższym mianowanie z dnia [...] listopada 2009 r., którego dokonał Dyrektora Izby Celnej w [...], jest niezgodne z obowiązującymi przepisami, czym narusza sferę prawną funkcjonariusza Służby Celnej. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Stosownie zaś do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skarżącego ani powołaną podstawą prawną. Rozpatrywana zgodnie z powołanymi zasadami skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż w niej wskazane. Nadmienić należy, iż Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r. o sygn. akt II PZP 5/10 wpisanej do zasad prawnych, potwierdził możliwość kontroli przez organ II instancji aktów mianowania funkcjonariuszy celnych, wydanych na podstawie przepisów art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Podczas badania prawidłowości przypisania funkcjonariusza do określonego korpusu Służby Celnej, należy więc stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie od decyzji organu I instancji, zgodnie z treścią art. 129 § 2 kpa, wnosi się za pośrednictwem tego organu do organu II instancji w terminie 14 dni od daty doręczenia stronie decyzji organu I instancji. Natomiast zgodnie z treścią art. 16 § 1 kpa, decyzje organu I instancji, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. S. S. akt mianowania wydany przez Dyrektora Izby Celnej w [...] doręczony został w dniu 1 grudnia 2009 r. Wymieniona wniosła odwołanie pismem z dnia 3 grudnia 2010 r., czyli po upływie niemalże roku od dnia doręczenia aktu mianowania. Funkcjonariusz, mając świadomość uchybienia terminu, do odwołania dołączył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W opisanym stanie faktycznym Szef Służby Celnej winien, działając w trybie art. 59 § 2 kpa, najpierw rozpatrzyć wniesiony wraz z odwołaniem wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ obowiązku tego nie wykonał, co stanowi podstawowe uchybienie proceduralne w niniejszej sprawie skutkujące wadliwością wydanej w trybie odwoławczym decyzji. Organ przystąpił do rozpatrzenia odwołania i wydał w tym zakresie decyzję, mimo iż bezsporne było wniesienie tego odwołania z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Rozpatrywanie przez organ II instancji odwołania od aktu mianowania oraz wydanie decyzji w tym przedmiocie, było działaniem pozbawionym podstawy prawnej. Dotknięta taką wadą decyzja Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2011 r., nie może funkcjonować w obrocie prawnym, bowiem dotyczy materii rozstrzygniętej wcześniej decyzją ostateczną - aktem mianowania Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Powyższe czyni koniecznym stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Nie można się zgodzić ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, według którego, wobec braku pouczenia w akcie mianowania o sposobie zaskarżenia tego aktu strona może skutecznie dopełnić wniesienie odwołania w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności. Pogląd organu, że w takim przypadku 14-dniowy termin na wniesienie odwołania od decyzji "nie biegnie", nie jest prawnie uzasadniony, co więcej, narusza wprost dyspozycję art. 129 § 2 kpa. Nie istnieje na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego norma, która z brakiem stosownego pouczenia o odwołaniu łączyłaby ustanie mocy obowiązującej przepisu art. 129 § 2 kpa, który ustanawia 14-dniowy termin do złożenia odwołania. Ustawodawca stworzył możliwość przywrócenia terminu, jeśli został on uchybiony bez winy strony. Brak stosownego pouczenia o środkach odwoławczych nie stwarza możliwości złożenia przez stronę odwołania w nieograniczonym czasie, ale jedynie z zachowaniem zasad określonych w art. 58 i art. 59 kpa. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.