II SA/Wa 2311/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec A. C. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. A. C. wnioskiem z [...] kwietnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ze względu na krótkotrwałość służby w Referacie [...] Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] pełnionej od [...] stycznia 1986 r. do [...] grudnia 1989 r., co stanowiło 14% czasu jego całej pracy. Wskazał również na rzetelnie wykonywanie przez siebie zadań i obowiązków służbowych po dniu [...] września 1989 r., za co był wielokrotnie nagradzany nagrodami Komendanta Powiatowego Policji w [...] oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Za swoją służbę postanowieniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia [...] lipca 2001 r. został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi. Organ ustalił, że wnioskodawca został zwolniony z Policji [...] lutego 2006 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłacano renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury. Według informacji Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] lutego 2017 r., A. C. służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, pełnił od [...] stycznia 1986 r. do [...] grudnia 1989 r., tj. przez 4 lata. W sprawie ustalono również, że całkowity okres służby ww. wynosi 20 lat, 1 miesiąc i 20 dni. Ponadto, na podstawie kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie stwierdzono, aby A. C. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Jednocześnie z opinii przekazanej przez Komendanta Głównego Policji wynika, że A. C. w toku pełnionej służby po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. Nie był karany dyscyplinarnie. Organ zaznaczył jednak, że w aktach osobowych nie odnaleziono informacji, z której by wynikało, że służba ta pełniona była z narażeniem życia i zdrowia. Zdaniem organu, zgromadzone dokumenty nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem niego ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie organu, okres 4 lat służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, wynoszącego 20 lat, 1 miesiąc i 20 dni, nie może być oceniany jako krótkotrwały. Organ, nie kwestionując rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r., stwierdził jednak, że sam charakter zadań, realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. C. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2018 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: • art. 15c, art. 22a oraz art. 13 ust. 1 lit. c w zw. z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, • art. 2, art. 30, art. 32 ust.1 i 2, art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, z uwagi na ograniczenie wysokości emerytury i renty mimo odpowiedniego okresu służby, w zakresie w jakim dokonano tą regulacją naruszenia zasady ochrony praw nabytych, zaufania obywatela do państwa prawa i stanowionego przez niego prawa, niedziałania prawa wstecz poprzez nierówne traktowanie i dyskryminowanie go w porównaniu z tymi, którzy rozpoczęli służbę po raz pierwszy po 11 września 1989 r., • art. 8, art. 10 § 1, art. 12, art.35, art. 36 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania, zapewnienia czynnego udziału w czynnościach oraz brak bezstronności w ocenie przesłanych materiałów dowodowych. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że jego zdaniem okres 4 lat służby w organach bezpieczeństwa państwa, w porównaniu z pozostałymi latami pracy i służby, był chwilowy, przejściowy, nietrwały, przelotny, niedługi, niestały, przemijający, czasowy, epizodyczny, a więc - przywołując Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych (PWN 2005 r.) - krótkotrwały. Jego zdaniem w pełni poświęcił się dla pracy w Policji. O rzetelności służby i wybitnych osiągnięciach świadczą przyznawane przez przełożonych nagrody oraz droga awansu zawodowego. Zwrócił uwagę, że w przedstawionych Ministrowi opiniach służbowych w sprawie pełnienia służby używano takich przymiotników jak: zdyscyplinowany, staranny, samodzielny, koleżeński, uczynny, osiągający bardzo dobre wyniki w pracy dochodzeniowej i wykrywczej oraz operacyjnej, stanowczy i wymagający, sumienny, obowiązkowy i zaangażowany w służbie, kreatywny. Powołał się przy tym na pisma Naczelnika Wydz. Kadr KWP w [...] z [...] grudnia 2017 r. oraz Z-cy Dyrektora Biura Kadr KGP z [...] stycznia 2018 r., z których wynika, że rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe w okresie pełnienia służby w Policji. Wyraził pogląd, że służbę w Policji nawet obecnie traktuje się, jako pracę w szczególnych warunkach. Nie wymaga się od poszczególnych funkcjonariuszy konkretnych przykładów narażania życia, gdyż generalnie jest to praca niebezpieczna, stresująca oraz wymagająca ciągłej dyspozycyjności, szczególnie w pionie kryminalnym. Uważa, że legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy ze względu na fakt, że to właśnie jego, a nie setki i tysiące innych funkcjonariuszy, wyróżniono w służbie i awansowano do stanowiska Z-cy Komendanta Powiatowego Policji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów w pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270), jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Podkreślić również trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie ww. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2018 r. Sąd w składzie orzekającym, z urzędu posiada wiedzę o tym, że postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. (sygn. akt [...]) Sąd Okręgowy w [...] Wydziału Ubezpieczeń Społecznych zwrócił się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 15c, art. 22a, art. 13 ust. 1 lit. 1c, w związku z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym jej przez art. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt [...]). Sąd nie stwierdził jednak podstaw do zawieszenia z urzędu przedmiotowego postępowania w świetle powyższych okoliczności. Przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Należy podkreślić, że związek tych postępowań musi być bezpośredni, a rozstrzygnięcie spraw w innych postępowaniach mieć charakter zagadnienia wstępnego. Takiego charakteru nie można przypisać rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt [...]. Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości jak również ekonomiki procesowej. Sensem fakultatywnego zawieszenia procesu sądowoadministracyjnego jest wskazanie racjonalnej podstawy dla przerwania jego biegu, gdyż tylko w takich okolicznościach może być zrealizowana jedna z podstawowych wartości, jaką jest rzetelne rozpoznanie sprawy. Zdaniem Sądu, dla realizacji tej wartości w przedmiotowej sprawie nie jest celowe ani usprawiedliwione wprowadzenie elementu zwłoki w jej rozpatrzeniu poprzez zawieszenie postępowania. Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką, ustaloną zgodnie z art. 22, zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r., rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Stosownie zaś do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: pkt 1 krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz pkt 2 rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione. Decyzje wydawane przez organ, na podstawie ww. przepisu, mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy, znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Jedną z przesłanek, umożliwiających organowi zastosowanie wobec skarżącego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, jest "krótkotrwałość" służby na rzecz totalitarnego państwa. Ustawa ta nie zawiera definicji pojęcia "krótkotrwała służba". Zdaniem Sądu, odkodowanie powyższej klauzuli dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Organ należycie dokonał wykładni językowej sformułowania "krótkotrwała służba", wspierając swoje wywody zapisami ze słownika wyrazów bliskoznacznych. W ocenie Sądu, wyraz "krótkotrwały" wskazuje na czas pełnienia służby. Według Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1988 r.), "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym z przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Informacji o przebiegu służby z dnia [...] lutego 2017 r., wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] stycznia 1986 r. do [...] grudnia 1989 r., tj. przez 4 lata (całkowity okres służby ww. wynosi 20 lat, 1 miesiąc i 20 dni). Tak więc strona pełniła przez prawie 19,8% całego okresu służby służbę na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie Sądu, w tym zakresie zbieżnej z oceną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, okres ten zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być uznany, jako krótkotrwały. Dlatego w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, co prawidłowo zostało dowiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W sprawie nie zastała spełniona również przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku ze względu na pkt 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ponieważ skarżący nie wykazał, aby w przebiegu jego służby po 12 września 1989 r. zaistniały szczególne zdarzenia o charakterze wyjątkowym, które by dawały podstawę do uznania, że w jego sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy. Szczególnie uzasadniony przypadek, to przypadek o charakterze wyjątkowym, nadzwyczajnym. Ustawodawca wprowadzając tę przesłankę nie określił, jaka to ma być sytuacja, wskazując jedynie na jej szczególne i uzasadnione znaczenie, a zatem na jej szczególną wyjątkowość. Samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem, w tym także na stanowisku Z-cy Komendanta Powiatowego Policji w [...], nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2018 r., odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sąd, rozpoznając przedmiotową sprawę, nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących niekonstytucyjności przepisów regulujących mechanizm obniżenia świadczeń emerytalnych, ponieważ w tym zakresie właściwy jest sąd powszechny, który merytorycznie rozstrzyga odwołania od decyzji organu emerytalnego, ustalające wysokość przysługującego świadczenia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.