II SA/Wa 2312/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2019 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", odmówił D. L. wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. D. L. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. wystąpił do organu o zastosowanie wobec niego art. 8a ww. ustawy. W uzasadnieniu wniosku przedstawił przebieg służby i realizowane zadania w latach 1983-2010. Wyjaśnił, iż po otrzymaniu pozytywnej opinii Wojewódzkiej Komisji Kwalifikacyjnej w [...] w 1990 r. został wyznaczony na stanowisko w pionie operacyjno-rozpoznawczym. Następnie zajmował kolejne stanowiska w pionach kryminalnym i dochodzeniowo-śledczym aż do stanowiska Komendanta Komendy Powiatowej Policji w [...]. We wniosku nadmienił, że od pierwszych dni pracy w Policji służbę pełnił na tzw. "pierwszej linii", opisując przy tym kilka swoich najbardziej niebezpiecznych i najpoważniejszych akcji związanych z zatrzymaniem osób podejrzanych o zabójstwa czy napady rozbójnicze. Podniósł, że w czasie kierowania Komendą Powiatową Policji w [...] realizował wiele inicjatyw społecznych własnego pomysłu. Były to między innymi: uruchomienie numeru alarmowego 112 dla głuchoniemych czy utworzenie noclegowni dla osób zagrożonych przemocą domową oraz wiele innych. Za rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków służbowych, w tym z narażeniem zdrowia i życia został odznaczony brązową a następnie srebrną Odznaką Zasłużony Policjant. Powodem odejścia ze służby były osobiste problemy ze zdrowiem oraz konieczność sprawowania całodobowej opieki nad chorym dorosłym synem. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2018 r. stwierdził, że strona została zwolniona ze służby w Policji w dniu [...] lipca 2010 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury. Z pisma z dnia [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] grudnia 1983 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 6 lat, 7 miesięcy i 16 dni. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 26 lat, 7 miesięcy i 16 dni. Organ wskazał, iż z kopii akt osobowych o sygn. [...] nie wynika, aby funkcjonariusz nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] poinformował, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że ww. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe. Stronie wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz udzielono licznych nagród pieniężnych, dodatkowo nadano brązową i srebrną Odznakę Zasłużony Policjant. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o udzielonych wymienionemu karach dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia. Organ stwierdził, że wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, muszą być spełnione łącznie. Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Ze słownika wyrazów bliskoznacznych organ przytoczył synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Organ podkreślił, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie. Analizując drugą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Zdaniem organu analogicznie, w oparciu o wykładnię językową, należy wskazać, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Minister podkreślił, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować, zdaniem organu, należy, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Organ zwrócił jednakże uwagę, że warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, Minister wskazał, że, w jego ocenie, spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zachodzi wówczas, gdy strona – poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych – legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, organ wskazał, że w sytuacji, w której całkowity okres służby strony wynosi 26 lat, 7 miesięcy i 16 dni, z czego 6 lat 7 miesięcy i 16 dni to służba na rzecz totalitarnego państwa, czyli około 24,9% całego okresu służby, to, zdaniem organu, służba ta nie była krótkotrwale pełniona na rzecz totalitarnego państwa, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie jest spełniona. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez D. L. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W opinii Komendanta Głównego Policji ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie, nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby D. L. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. D. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie z dnia [...] października 2018 r. nr [...]. Skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji w całości z powodu naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 8a ust.1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej oraz o stwierdzenie w treści wyroku, że posiada uprawnienie do świadczenia emerytalno-rentowego w nieobniżonej wysokości. Skarżący nadmienił, że spełnia wszystkie przesłanki wyrażone przez ustawodawcę do wyłączenia stosowania represyjnych przepisów. Nieprawidłowa interpretacja i odmowa stosowania właściwych przepisów prawnych w jego sprawie doprowadziły do wydania krzywdzącej decyzji. Organ obliczył, że 6 lat, 7 miesięcy i 16 dni skarżący służył na rzecz "państwa totalitarnego", czyli 24,9 % całości okresu służby. Skarżący podkreślił, iż do obliczeń przyjęto, że "państwo totalitarne" istniało do 31 lipca 1990 r., co musi budzić uzasadnione wątpliwości, biorąc pod uwagę wynik wyborów z 4 czerwca 1989 r., przez historyków uznawany za koniec PRL-u. Podkreślił też, że każda zmiana daty uznawanej za okres pełnienia służby na rzecz "państwa totalitarnego" jest bardzo istotna. Skarżący nadmienił ponadto, że okres służby przygotowawczej (ograniczony zakres zadań, praktycznie do prostych czynności biurowych oraz kursy zawodowe) to 3 lata, a okres nauki, w jego przypadku na podyplomowych studiach oficerskich, to blisko 1 rok. Skarżący wyjaśnił, że przechodząc na emeryturę z własnej woli w dniu [...] lipca 2010 r., nie miał świadomości, że po 8 latach całkowity okres służby będzie miał wpływ na wysokość emerytury o ponad 300%. Miał bowiem możliwość kontynuowania służby. Uwarunkowania powyższe mają, jak zaznaczył skarżący, istotny wpływ na ocenę niesprecyzowanego w ustawie pojęcia krótkotrwałości służby na rzecz "państwa totalitarnego", a tym samym na przesłankę podjęcia – w efekcie niekorzystnej dla niego – decyzji. Skarżący nadmienił też, że wątpliwości dotyczących krótkotrwałości jego służby oraz prezentowanej postawy nie mieli członkowie komisji prowadzącej w 1990 r. procesy weryfikacyjne funkcjonariuszy SB, gdyż bez wzywania na jakiekolwiek czynności uzyskał zaświadczenie o posiadaniu kwalifikacji moralnych do pełnienia służby w organach Policji i UOP. Skarżący podkreślił nadto, że być może pojęcie "wybitne osiągnięcia" nie przystają w 100% do jego kariery zawodowej, ale nie można ich również uznać za przeciętne. Sprzeciwiam się poddawaniu w wątpliwość jego postawy w służbie, deprecjonowaniu osiągnięć, czy określaniu jako hipotetyczne zagrożeń, które go spotkały podczas realizacji zadań służbowych. Brak poważnych wypadków skutkujących obrażeniami nie zawsze stanowi o tym, że realnych zagrożeń nie było, ale o właściwym planowaniu operacji policyjnych, w tym przewidywaniu rozwoju sytuacji, zabezpieczeniu medycznym itp. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "P.p.s.a."). Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru – za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Stosownie zaś do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (por. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej – Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdująca zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie). Decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza – wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] "System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego", red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego, w tym przypadku art. 8a ust. 1 ww. ustawy zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na zwrotach niedookreślonych, nieostrych, ocennych. Interpretacja tych zwrotów, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) w uzasadnieniu decyzji jest obligatoryjne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08 (publ. CBOSA), uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu jej interpretacji. W przypadku zwrotów nieostrych (niedookreślonych) mamy do czynienia z ich wykładnią i interpretacją oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Formułowanie ocen w tym zakresie winno być dokonywane po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08, publ. CBOSA). Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wymienia, w ocenie Sądu, trzy przesłanki konieczne do jego zastosowania. Przesłanki te zawierają w sobie pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W tym miejscu należy stanowczo podkreślić, że w wypadku zastosowania przez ustawodawcę w akcie normatywnym zwrotów niedookreślonych to na organie spoczywa obowiązek interpretacji tych pojęć, a następnie oceny ich wystąpienia na tle okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy administracyjnej. Bez zdefiniowania przez organ pojęć niedookreślonych Sąd nie ma możliwości przeanalizowania toku rozumowania organu, który doprowadził go do konkretnych wniosku i dlatego też decyzja taka nie poddaje się kontroli Sądu. W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy. Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji, w szczególności wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Innymi słowy z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, iż organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia. W analizowanej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji, chociaż nieco lakoniczne, spełnia, zdaniem Sądu, powyższe wymogi. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2018 r. organ wskazał bowiem, że skarżący nie spełnił przesłanki "krótkotrwałości służby" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 6 lat, 7 miesięcy i 16 dni, co stanowi 24,9% całego okresu służby, który obejmuje 26 lat, 7 miesięcy i 16 dni. Organ dokonał także trafnej interpretacji pojęcia "krótkotrwałości służby", wskazując, iż zarówno w ujęciu bezwzględnym (tj. długości tego okresu), jak i ujęciu proporcjonalnym (tj. stosunku długości tego okresu do całego okresu służby), czasu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie można uznać za krótkotrwały, epizodyczny czy też przejściowy. Zdaniem Sądu ocena ta jest prawidłowa, gdyż okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynoszący 6 lat 7 miesięcy i 16 dni i stanowiący 24,9 % całego okresu służby nie może zostać oceniony jako "krótkotrwały". Okres ten stanowi bowiem jedną czwartą całej drogi zawodowej skarżącego jako funkcjonariusza w organach państwowych, nie jest on zatem chwilowy, niedługi, trwający krótko czy epizodyczny. Jak to zostało powyżej wyjaśnione, przesłanki z art. 8a ustawy muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich skutkuje wydaniem decyzji odmownej. Biorąc zatem pod uwagę, iż skarżący nie spełnił przesłanki "krótkotrwałości służby" na rzecz państwa totalitarnego, stwierdzić należy, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja nie narusza prawa. Organ trafnie przyjął, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, iż okres nauki w charakterze słuchacza [...] Wyższej Szkoły [...] w [...] – trwający w niniejszej sprawie od [...] października 1986 r. do [...] czerwca 1987 r. ([...] akt administracyjnych sprawy) – nie może zostać odliczony od okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Ustawodawca bowiem wprost w art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. e tiret siódme ustawy wskazał, iż okres służby charakterze słuchacza Wyższej Szkoły [...] w [...] od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. uznaje się za służbę na rzecz totalitarnego państwa. Z akt sprawy wynika jednocześnie, iż skarżący od [...] grudnia 1983 r. do [...] lipca 1990 r. pozostawał na etacie SB [...] w [...] ([...], tj. opinia służbowa, [...] akt administracyjnych). Okoliczności te nie budzą wątpliwości i znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, iż ustalenia organu w zakresie czasu trwania służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa są wadliwe. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.