II SA/Wa 2315/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung Sędziowie WSA Danuta Kania Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania w Służbie Celnej oddala skargę Dyrektor Izby Celnej w O. aktem z dnia [...] listopada 2009 r., wydanym na podstawie art. 223 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował T.J. na stopień [...] w korpusie [...] Służby Celnej z dniem 30 listopada 2009 r. W odwołaniu od powyższej decyzji (aktu mianowania) z dnia 9 grudnia 2009 r. T. J. zarzucił rozstrzygnięciu: 1) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. wyrażonej w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej) i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach [...] oraz [...], a nadto naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. W związku z tym wniósł o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez mianowanie odwołującego na stopień [...] w korpusie [...] Służby Celnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz wskazanie, że przy ponownym rozstrzygnięciu należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. W uzasadnieniu wskazał, że w okresie od [....] maja 2002 r. do [...] czerwca 2003 r. oraz od [...] grudnia 2005 r. do [...] maja 2006 r. zajmował stanowiska związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Ostatnio [...] w Oddziale Celnym w B. Z uwagi na to, że powyższa okoliczność miała miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianowanie go na stopień w korpusie [...] było obligatoryjne w myśl art. 223 ust .3 pkt 2 powołanej ustawy. Funkcjonariusz podniósł, że pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy", powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy, bowiem znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania, utrzymał mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu podał, że uchwałą z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10 Sąd Najwyższy orzekł, iż rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223, podlega kontroli sądowadministracyjnej, z tym, że w zakresie, w jakim mianowanie dotyczy określenia korpusu. Stanowisko to zostało następnie zaakceptowane w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ wskazał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszowi Służby Celnej w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej w zakresie stopnia służbowego, na stosunek służbowy powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszowi stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został przepisem art. 223 ust. 2-6 ustawy, zgodnie z którym zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. W myśl przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, na który powołał się funkcjonariusz, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Zdaniem organu powyższy przepis nie mógł mieć zastosowania do odwołującego, gdyż dotyczy funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. w dniu 31 października 2009 r. Natomiast z jego akt osobowych wynika, iż w tej dacie zajmował on stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Powyższe stanowisko nie zostało zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, a zatem nie wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy lub pracowników. Także posiadany przez zainteresowanego stopień służbowy starszego dyspozytora celnego nie upoważniał do określenia mu stopnia w korpusie [...]. Stąd też obowiązkiem organu pierwszej instancji było mianowanie T. J. na stopień w korpusie [...] Służby Celnej, zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Szef Służby Celnej stwierdził, że nie kwestionuje faktu pełnienia przez stronę w przeszłości obowiązków na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, lecz miało to miejsce w okresach od [...] października 2002 r. do [...] czerwca 2003 r. oraz od [...] grudnia 2005 r. do [...] maja 2006 r. Natomiast bezpośrednio przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, zainteresowany zajmował stanowisko [....] i posiadał stopień służbowy [...]. Zajmowane stanowisko nie wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy lub pracowników. Organ wskazał, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej odnosi się wprost do stanu sprzed dnia wejścia w życie ustawy, co dosłownie wynika z jego brzmienia. Winno mu się zatem nadać takie znaczenie, jakim ustawodawca posługiwał się na gruncie ustawy uchylonej. Skoro więc w poprzednim stanie prawnym istniały stanowiska, które wiązały się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy lub pracowników, jakie ustawodawca wymienia wprost w art. 17 ust. 13 uchylonej ustawy, to bezzasadny jest postulat strony, interpretowania przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 w innym znaczeniu. Nie zgodził się też z argumentacją odwołującego, że zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie. Podniósł bowiem, że przepis art. 223 ustawy umiejscowiony zastał w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", co oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą się pojawić na tle wprowadzenia w życie nowych uregulowań, a znajduje potwierdzenia w zasadach techniki prawodawczej. Powyższym przepisem ustawodawca dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło bowiem o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to nie dostosowanie, czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie. Mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223, miało generalnie na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, (art. 223 ust. 3 pkt 2), stanowiło awans. W ocenie organu za takim rozumieniem przedmiotowego zwrotu przemawia również wykładnia językowa, gdyż w przeciwnym wypadku doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji i prowadziłoby do rozwiązań, które nie dają się pogodzić z zasadami logiki i przeczyłoby racjonalności ustawodawcy. Przedstawioną wykładnię zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" podzielił WSA w Warszawie w nieprawomocnym wyroku z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 427/11. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. J. zarzucił jej: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez działanie organu wbrew zasadnie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz art. 6 k.p.a., tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o pisemne interpretacje Szefa Służby Celnej, naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników; naruszenie przepisów art. 138 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu z pominięciem stopnia służbowego. Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a nadto zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu wskazał okresy, kiedy zajmował stanowiska związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej i wywiódł, że mianowanie go na stopień w korpusie [...] było z tego względu obligatoryjne. Zdaniem skarżącego pojęcie "przed dniem wyjścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Przemawia za tym bowiem orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle którego literalna wykładnia omawianego zwrotu jednoznacznie prowadzi do wniosku, że chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy. Jeśliby zaś wolą racjonalnego ustawodawcy było, aby stan opisany w przepisie istniał wyłącznie do dnia wejścia w życie tej ustawy, to dałby temu wyraz zamieszczając zamiast powyższego zwrotu, zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy". Rozwijając zarzut naruszenia art. 138 k.p.a. skarżący stwierdził, że w myśl utrwalonej doktryny i orzecznictwa, przepis ten w sposób wyczerpujący określa zakres możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego. Natomiast Szef Służby Celnej w zaskarżonej decyzji utrzymał w mocy decyzję – akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. w zakresie określenia korpusu, a nie wypowiedział się co do stopnia służbowego. Tym samym wykroczył poza zakres kompetencji wyznaczony przepisem art. 138 k.p.a., czym dopuścił się jego rażącego naruszenia. Skarżący powołał się ponadto na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 949/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt II SAB/Wa 163/10, których Szef Służby Celnej nie kwestionował, natomiast w wydanych rozstrzygnięciach zajął odmienne stanowisko, co podważa zaufanie funkcjonariuszy do organów państwa. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie z argumentacją faktyczną raz prawną zbieżną z przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), która weszła w życie z dniem 31 października 2009 r., zastąpiła dotychczasową ustawę z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.). Wprowadziła ona m.in. zmianę nazw stopni służbowych funkcjonariuszy i przypisała je do określonych korpusów: oficerów starszych, oficerów młodszych, aspirantów, podoficerów i szeregowych Służby Celnej. W rozdziale 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. zatytułowanym "Przepisy przejściowe", uregulowano wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe przed działaniem ustawy dotychczasowej. I tak, zgodnie z przepisem art. 222 ust. 1, funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej, stają się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy. Stosownie zaś do przepisu art. 223 ust. 1, w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Natomiast mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni służbowych w poszczególnych, ściśle określonych korpusach, uregulowany został przepisem art. 223 ust. 2-6 ustawy. Przyjęto generalną zasadę, że przy określeniu stopnia w konkretnym korpusie decydujące znaczenie ma dotychczasowy stopień służbowy, w jakim funkcjonariusz pełnił służbę przed dniem wejścia w życie nowej ustawy. Jedynie w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 odstąpiono od tej zasady, bowiem określenie stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej uzależnione zostało nie od dotychczasowego stopnia, lecz od zajmowanego stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników bądź pełnienia obowiązków na tym stanowisku oraz pełnienia służby w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 (aspirant celny, starszy aspirant celny, podkomisarz celny) i w ust. 2 (komisarz celny, nadkomisarz celny, generalny komisarz celny, krajowy komisarz celny). Na tym tle powstał spór dotyczący interpretacji pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" w odniesieniu do stosowania przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 nowej ustawy, chociaż takim pojęciem ustawodawca posługuje się również w pozostałych ustępach (2-6) art. 223 i jego wykładnia polegająca na przyjęciu, że chodzi o okres bezpośrednio poprzedzający dzień wejścia w życie nowej ustawy, a nie każdy dowolny okres przed dniem wejścia w życie, nie budzi wątpliwości. Już to wskazuje, iż brak jest racjonalnych przesłanek, by w odniesieniu do przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 stosować odmienną wykładnię przedmiotowego pojęcia. Za takim rozumieniem omawianego pojęcia przemawia również okoliczność, iż celem ustawodawcy było dostosowanie dotychczasowego stanu, tj. sytuacji mającej miejsce w chwili wejścia w życie nowej regulacji, do sytuacji przez nią wykreowanej. Wbrew twierdzeniom skarżącego, sama wykładnia językowa omawianego przepisu nie jest wystarczająca do odczytania jego właściwej treści, potrzebna jest więc też wykładnia celowościowa. A ta wskazuje, że celem ustawodawcy było właściwe transponowanie stopni służbowych, co ma wpływ na określenie korpusu, na zasadzie równoważności, gdyż w przeciwnym razie mielibyśmy do czynienia z awansowaniem, które zostało uregulowane w przepisach wcześniejszych (art. 120). Natomiast w odniesieniu do funkcjonariuszy, o których mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 oznacza to awans, pod warunkiem określonym w ust. 9 powołanego przepisu, mający na celu doprowadzenie do sytuacji, by zespołami ludzkimi kierowały osoby znajdujące się odpowiednio wysoko w hierarchii służbowej. Wbrew stanowisku skarżącego, okres służby oraz posiadane doświadczenie i wykształcenie, zgodnie z treścią art. 223 ust. 7, ma znaczenie wyłącznie dla określenia stopnia służbowego w ramach danego korpusu, a nie dla samego korpusu. Stąd też skarżący, który istotnie w okresach wcześniejszych zajmował stanowiska związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, lecz bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...], został zgodnie z prawem mianowany na stopień służbowy w korpusie [...] Służby Celnej. Mianowanie go bowiem na stanowisko w korpusie [...] Służby Celnej byłoby nieuzasadnionym okolicznościami sprawy przejawem awansowania skarżącego na wyższe stanowisko służbowe, a nie dostosowania zastanej w dniu wejścia w życie hierarchii służbowej do nowych przepisów. Kwestie awansowania zaś są uregulowane we wcześniejszych przepisach ustawy (art. 120), a nie co do zasady w przepisach przejściowych. W tej sytuacji nie sposób uznać, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy naruszyły przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej przez jego niezastosowanie. W tym kontekście nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, albowiem organy celne działały praworządnie i w granicach prawa. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) należy stwierdzić, iż nie jest on uzasadniony. Szef Służby Celnej istotnie rozpoznał odwołanie skarżącego tylko w części dotyczącej określenia korpusu, jednakże nie jest to wadliwość decyzji, która skutkować może wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Skarżący mógł bowiem wnioskować o uzupełnienie decyzji, ewentualnie może obecnie powoływać się na bezczynność organu w zakresie nierozpoznania odwołania odnośnie określenia stopnia służbowego, lecz w żadnej mierze nie jest uprawniony wniosek o uchylenie z powyższej przyczyny zaskarżonej decyzji. Natomiast powołane przez skarżącego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew jego argumentacji, nie odnoszą się do wykładni pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy", gdyż zapadły w sprawach skarg na bezczynność Szefa Służby Celnej, polegającej na nierozpoznaniu odwołań od aktów mianowania. Stąd też w powyższych sprawach sądy nie zajmowały się zagadnieniami merytorycznymi. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.