II SA/Wa 2317/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Góraj Anna Mierzejewska Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego oddala skargę. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] października 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 ust. 1 Kpa oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P. z dnia [...] lipca 2013 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przydziału S. M. lokalu mieszkalnego należącego do zasobu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje: S. M. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, położonym w J. przy ul. [...], który został mu przydzielony na podstawie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej Nr [...] z dnia [...] września 1986r., wydanej przez Dowódcę Jednostki Wojskowej [...] w J.. S. M. był wówczas rencistą wojskowym. Przedmiotowy lokal nigdy nie był własnością Wojskowej Agencji Mieszkaniowej ani jej poprzedników prawnych, niemniej ówczesne wojskowe organy kwaterunkowe miały możliwość kwaterowania osób uprawnionych w lokalach stanowiących własność innych podmiotów. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. S. M. poinformował Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w P., że w 1990 r. złożył w Jednostce Wojskowej [...] w J. raport o zamianę zajmowanego lokalu na większy, w związku z otrzymaniem decyzji przyznającej dodatkową powierzchnię mieszkalną ze względu na stan zdrowia. Zainteresowany wskazał, że dokumenty te przejęła w 1996 r. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa w O. i nie udzielono mu odpowiedzi. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. wniósł o zamianę zajmowanego lokalu na większy lub umożliwienie mu wykupu tego lokalu, według stawek wynikających z art. 58 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Gdy organ powiadomił o braku możliwości realizacji każdego z tych wniosków i wskazał, iż przedmiotowy lokal stanowi obecnie własność [...], S. M. zażądał wydania decyzji w przedmiocie zamiany lokalu na większy. Organ wydał w tym przedmiocie w dniu [...] listopada 2012 r. decyzję umarzającą postępowanie, która stała się ostateczna. Pełnomocnik S. M. w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w P. zażądał rozpoznania wniosku strony, złożonego w 1990 roku i dotyczącego przyznania kwatery stałej o zwiększonej powierzchni mieszkalnej, na podstawie orzeczenia Wojskowej Komisji Lekarskiej w P. z dnia [...] listopada 1990 r. Nr [...]. Ponieważ w dokumentacji archiwalnej brak jest przedmiotowego wniosku, organ wezwał stronę do przesłania przedmiotowego wniosku, na co otrzymał kopie przedmiotowego wniosku i następnie pełnomocnik S. M. w dalszym piśmie wskazał dane personalne osoby mogącej poświadczyć fakt złożenia wniosku w dniu [...] sierpnia 1990 r. - przewodniczącego Komisji Mieszkaniowej w Jednostce Wojskowej [...] w J.. Po wszczęciu przedmiotowego postępowania, Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w P. pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. wezwał wskazywaną osobę do stawienia się w siedzibie Agencji w charakterze świadka, na okoliczność złożenia przez S. M. wniosku w dniu [...] sierpnia 1990 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. wezwany poinformował, że w dniu [...] sierpnia 1990 r. nie pełnił już funkcji przewodniczącego Komisji, gdyż od dnia [...] lipca 1988r. zajmował inne stanowisko służbowe i nie miał do czynienia z gospodarką mieszkaniową w garnizonie J.. W tym stanie sprawy Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w P. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie przydziału S. M. lokalu mieszkalnego należącego do zasobu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż S. M. jako emeryt wojskowy nie może ubiegać się o przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego, gdyż zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP prawo do zakwaterowania przysługuje wyłącznie żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia go na stanowisko służbowe do dnia zwolnienia ze służby. Natomiast osobom innym, niż żołnierze zawodowi, zgodnie z art. 29 ust. 1, dyrektor oddziału regionalnego Agencji może wynająć lokal mieszkalny, na czas oznaczony, pod warunkiem, że potrzeby mieszkaniowe żołnierzy w danym garnizonie są zaspokojone. Zatem wszczęte na żądanie pełnomocnika strony postępowanie w zakresie wydania decyzji administracyjnej o przydziale lokalu jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Pełnomocnik strony wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu odwołania wskazał, iż wniosek strony z 1990 roku winien być rozpatrzony na podstawie przepisów obowiązujących w dniu jego złożenia. Ponadto zarzucił, iż postępowanie wyjaśniające, na okoliczność potwierdzenia faktu złożenia w dniu [...] sierpnia 1990 r. przez stronę wniosku o przydział większej kwatery, nie zostało przeprowadzone z należytą starannością oraz zarzucił, iż organ I instancji nie wyjaśnił statusu lokalu zajmowanego przez stronę (nie ustalono kiedy i na jakich zasadach lokal został zdjęty z ewidencji WAM i przekazany na rzecz [...]). Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej podzielił zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Podkreślił, iż w istocie wniosek obecny dotyczył rozpatrzenia wniosku złożonego w 1990 roku. Obowiązywały wówczas przepisy ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 1995r. Nr 86, poz. 433), ustawa z dnia 20 maja 1976 r. straciła moc. Obecnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010r. Nr 28, poz. 143), nie przewidują możliwości wydawania decyzji o przydziale kwatery lub innego lokalu mieszkalnego na rzecz osób niebędących żołnierzami zawodowymi. Organ administracji publicznej nie może orzekać na podstawie przepisów, które już nie obowiązują. Skoro zatem w dacie złożenia wniosku przez stronę brak było materialnej podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej o przydziale lokalu na jej rzecz, to sprawa ta nie mogła być rozstrzygnięta co do istoty. Organ dodał, iż zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami przysługują mu w stosunku do osób niebędących żołnierzami zawodowymi uprawnienia, przewidziane w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP – zawarcia w określonych sytuacjach cywilnoprawnej umowy najmu. Organ drugiej instancji wskazał, iż w jego ocenie organ powinien na zasadzie art. 61a § 1 Kpa odmówić wszczęcia tego postępowania, wskazując na brak prawnych możliwości załatwienia sprawy (inna uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania wskazana w tym przepisie), ale skoro postępowanie to wszczął, to jedynym możliwym rozwiązaniem było jego umorzenie z podanych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. przyczyn. S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, zarzucając jej naruszenie art. 105 Kpa poprzez błędne przyjęcie, iż przedmiotowa sprawa nie podlega załatwieniu poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazując na powyższy zarzut, wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji i o przyznanie mu kwatery stałej o zwiększonej powierzchni mieszkalnej, przysługującej na podstawie orzeczenia Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w P. nr [...] z dnia [...] listopada 1990 roku, potwierdzonego decyzją Okręgowej Wojskowej Komisji Lekarskiej we W. nr [...] z dnia [...] listopada 1990 roku, w związku z decyzją nr [...] z dnia [...] września 1986 roku o przyznaniu przydziału do osobnej kwatery stałej, które to uprawnienie zostało zachowane decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 roku Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w O. na czas nieokreślony, zgodnie z wnioskiem złożonym w dniu [...] sierpnia 1990 roku. W uzasadnieniu skargi wskazał na niekompletną dokumentację organu w tej sprawie. Wskazał na niedochowanie przewidzianego prawem trybu przesłuchania wskazanego przez skarżącego świadka na okoliczność złożenia przedmiotowego wniosku w 1990 r. i zaznaczył, iż treść pisma tego świadka nie wyklucza możliwości potwierdzenia przez niego faktu złożenia przedmiotowego wniosku. Zaznaczył, iż niniejsza sprawa dotyczy rozpatrzenia wniosku o przyznanie kwatery stałej o zwiększonej powierzchni, złożonego w 1990 roku. Twierdzenia organu WAM, mówiące o tym, iż zgodnie z aktualnymi przepisami S. M. nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, są bezcelowe, gdyż aktualne przepisy o przyznawaniu lokalu nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Znaczy to, iż twierdzenia organu o niemożności przyznania lokalu zgodnie z wnioskiem S. M. są niezasadne, gdyż w chwili składania wniosku w roku 1990 przepisy umożliwiały przyznanie takiego lokalu. Podnosił także, iż nie został wyjaśniony status prawny lokalu zajmowanego przez skarżącego, nie przedstawiono decyzji w przedmiocie rzekomego zdjęcia tego lokalu z ewidencji WAM, zatem skarżący nie był informowany na bieżąco o statusie zajmowanego lokalu. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia, zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie skarżący wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. domaga się zrealizowania przez organy WAM jego wniosku z 1990 r. o przyznanie mu zwiększonej powierzchni mieszkalnej, przysługującej na podstawie orzeczenia Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w P. z dnia [...] listopada 1990r., potwierdzonego decyzją Okręgowej Wojskowej Komisji Lekarskiej we W. z dnia [...] listopada 1990 r. w stosunku do obecnie zajmowanego lokalu mieszkalnego, położonego w J. przy ul. [...], który został mu przydzielony na podstawie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej z dnia [...] września 1986 r., wydanej przez Dowódcę Jednostki Wojskowej [...] w J. i który to tytuł do zajmowania przez niego tego lokalu nie jest kwestionowany. Dylemat niniejszej sprawy polega na tym, iż - na co trafnie wskazały organy obu instancji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej - obecnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010r. Nr 28, poz. 143), nie przewidują możliwości wydawania decyzji o przydziale kwatery lub innego lokalu mieszkalnego na rzecz osób niebędących żołnierzami zawodowymi. Skarżący obecnie nie jest żołnierzem zawodowym ale emerytem wojskowym, a zatem nie podlega regulacjom powyższej ustawy i z tych też przyczyn organ administracji publicznej nie może orzekać na podstawie przepisów, które już nie obowiązują. Skarżący domaga się natomiast rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wniesienia przedmiotowego wniosku, to jest na dzień [...] sierpnia 1990 r. Jednakże skarżący nie wskazał, na jakiej podstawie organ miałby orzekać po przeszło dwudziestu latach na podstawie wówczas obowiązujących przepisów prawa. W niniejszej sprawie nie można także abstrahować od trwającej ponad dwadzieścia lat bezczynności skarżącego w domaganiu się rozpatrzenia jego sprawy o przyznanie mu większej kwatery. Zatem w obecnie obowiązującym stanie prawnym orzekanie przez organy WAM w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe i dlatego rozstrzygniecie w przedmiocie umorzenia przedmiotowego postępowanie na zasadzie art. 105 Kpa jest słusznym rozstrzygnięciem. Wskazywane tu przez organ hipotetyczne możliwości, przewidziane w treści obecnie obowiązującego art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie mają w niniejszej sprawie żadnego zastosowania, albowiem wniosek skarżącego tej kwestii nie dotyczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzega opieszałość i bark stanowczego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez organ pierwszej instancji, na co także zwraca uwagę Prezes WAM w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednakże uchybienia te nie mają w niniejszej sprawie wpływu na istotę rozstrzygnięcia. Także nie jest w sprawie istotne dowodzenie, czy istotnie w 1990 r. przedmiotowy wniosek wpłynął do organu i przeprowadzanie w tym zakresie postępowania dowodowego, skoro obecnie i tak nie można tego wniosku rozpatrzyć. Wskazać tu należy, iż organy administracji winny dążyć do rozpatrzenia sprawy w najprostszy sposób (art. 12 Kpa), a zatem zbędne było żądanie od strony w tym postępowaniu udowadniania okoliczności złożenia w 1990 r. przedmiotowego wniosku, skoro niezależnie od wyników postępowania dowodowego i tak okoliczności te nie miałyby wpływu na wynik niniejszego postępowania, wobec braku w obowiązującym stanie prawnym możliwości rozpatrywania przez organy WAM niniejszej sprawy. Wskazać także należy, iż problem ewentualnej bezczynności organu w rozparzeniu wniosku skarżącego z 1990 r. nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego, a zatem i kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która w tej sprawie ogranicza się jedynie do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzega pewną niekonsekwencje organu pierwszej instancji w konstrukcji części stanowczej decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Otóż przedmiot wniosku skarżącego został sformułowany w węższym zakresie (żądanie wydania decyzji w przedmiocie przyznania kwatery stałej o zwiększonej powierzchni), zaś organ przedmiot decyzji określa szerzej, jako sprawa przedziału S. M. lokalu mieszkalnego. Jednakże uchybienie to nie ma w sprawie znaczenia, gdyż wniosek skarżącego, niezależnie od węższego czy szerszego jego określenia, nie może być w ogóle zrealizowany przez organy WAM w obecnym stanie prawnym, albowiem organy te rozpatrują jedynie sprawy mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Oczywiście, zrozumiałe jest, iż w efekcie pozytywnego rozpatrzenia wniosku doszłoby do przydziału większego lokalu, zatem doszłoby ogólnie rzecz ujmując do przydziału lokalu i dlatego ostatecznie można takie zakwalifikowanie przedmiotu sprawy przez organ - przydział lokalu mieszkalnego - uznać za ogólnie odpowiadające prawu, stosując wykładnię "a minore ad minus". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji, które mogłyby skutkować ich uchyleniem bądź stwierdzeniem ich nieważności. Dlatego, mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 132, art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.