II SA/Wa 232/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) WSA Adam Lipiński Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację ogólną 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w K. z dnia [...] października 2009 r. nr [...], którą to decyzją odmówiono P. K. przyjęcia na aplikację ogólną w roku [...] r. W motywach uzasadnienia wskazano, że P. K. w konkursie na aplikację ogólną w [...] r. uzyskała 163,5 punkta i została umieszczona na liście kandydatów, zakwalifikowanych na aplikację ogólną. Wyjaśniono, że stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. z 2009 r. Nr 26, poz. 157 z późn. zm.), P. K. jako osoba umieszczona na liście kandydatów zakwalifikowanych na aplikację ogólną, w terminie 14 dni od zawiadomienia winna złożyć pisemne oświadczenie o gotowości podjęcia aplikacji ogólnej. Zawiadomienie takie P. K. otrzymała w dniu 28 września [...] r., a oświadczenie o gotowości złożyła 13 października [...] r., a zatem po upływie 14-dniowego terminu. Organ wyjaśnił, że złożony przez nią wniosek o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o gotowości podjęcia aplikacji ogólnej nie mógł zostać rozpatrzony, gdyż instytucja przywracania uchybionego terminu, przewidziana w art. 58 i art. 59 k.p.a., dotyczy przywracania wyłącznie terminów procesowych, natomiast termin określony w art. 19 ust. 2 ustawy o KSSiP do złożenia oświadczenia, jest terminem materialnoprawnym. O takim charakterze terminu do złożenia oświadczenia o gotowości podjęcia aplikacji ogólnej przesądza treść art. 19 ust. 3 ustawy o KSSiP, który stanowi że w przypadku niezłożenia w terminie oświadczenia Dyrektor Krajowej Szkoły uzupełnia listę kandydatów zakwalifikowanych na aplikację ogólną o kandydata umieszczonego na kolejnym miejscu na liście. Zdaniem organu, oznacza to, że ten kto nie złożył oświadczenia w terminie, traci swoje miejsce na liście. To z kolei powoduje, że nie może być wydana w stosunku do niego decyzja pozytywna. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P. K. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 19 ust. 2 i 3 ustawy o KSSiP, poprzez zastosowanie dwóch sprzecznych wykładni tego przepisu. Nadto, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., poprzez udzielenie jej wskazówek o konieczności wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, a następnie nierozpoznanie tego wniosku. Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 36 k.p.a. w związku z art. 23 ustawy o KSSiP, poprzez nierozpoznanie odwołania w ustawowym 14-dniowym terminie. W uzasadnieniu skarżąca przytoczyła stan faktyczny sprawy, kolejność zdarzeń, podjętych czynności i stwierdziła, że termin, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o KSSiP jest terminem procesowym. Podkreśliła, że z reguły przepisy prawa jasno określają kiedy termin nie podlega przywróceniu i stwierdziła, że termin z art. 19 ust. 2 ustawy jest terminem zawitym, lecz podlegającym przywróceniu. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. P 21/2002 OTK Z2 2004/2 poz. 9), podniosła, że nie można, w świetle obowiązującego prawa, pozbawić kandydatki na aplikanta możliwości podjęcia aplikacji, dokonując wykładni, która byłaby sprzeczna z konstytucyjną wolnością wyboru wykonywania zawodu. Nadto skarżąca stwierdziła, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie, zawarte w art. 19 ust. 2 ustawy, iż "Dyrektor uzupełnia listę" oznacza dodanie kogoś do listy, a nie usunięcie z listy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył i ustalił co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. Bezsporne jest, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 z późn. zm). Bezsporne jest też, iż skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie tego terminu i wniosek ten nie został rozpoznany. Sporne jest natomiast to, jaki charakter ma termin do złożenia oświadczenia przez osobę, która została zakwalifikowana do odbycia aplikacji ogólnej – art. 19 ust. 2 ustawy o KSSiP. Czy jest to termin materialny, który wygasa i nie podlega przywróceniu, czy też jest to termin procesowy, o przywrócenie którego strona zainteresowana może się ubiegać w trybie art. 58 i nast. k.p.a. Uchylając zaskarżone decyzje, Sąd stwierdził, że wydana w sprawie merytoryczna decyzja o odmowie przyjęcia skarżącej na aplikację ogólną w roku [...] została wydana przedwcześnie. W ocenie Sądu, przed wydaniem przedmiotowej decyzji należało rozpoznać (a nie rozpoznano) wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 19 ust. 2 omawianej ustawy. Nie przesądzając tego, czy termin, o którym mowa w art. 19 ust. 2 jest terminem materialnym, czy procesowym, niewątpliwie w trwającym postępowaniu konkursowym na aplikację ogólną zawisło postępowanie incydentalne, wszczęte na skutek wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia z art. 19 ust. 2 ustawy o KSSiP. Zdaniem Sądu w tym incydentalnym postępowaniu należało odnieść się do charakteru prawnego terminu, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy i wydać stosowne postanowienie w tym zakresie, które podlegałoby weryfikacji sądowoadministracyjnej. W tym postępowaniu (o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia) organ, a następnie ewentualnie Sąd, dokonałby oceny charakteru prawnego tego terminu (art. 19 ust. 2 ustawy). W przypadku stwierdzenia, że jest to termin materialny organ powinien rozważyć wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu, z uwagi na jego niedopuszczalność. Natomiast w sytuacji zakwalifikowania go jako terminu procesowego, organ winien rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu w aspekcie zaistnienia przesłanek do jego przywrócenia, w oparciu o przepisy k.p.a. W ocenie Sądu istnieją wątpliwości, czy termin z art. 19 ust. 2 przedmiotowej ustawy jest terminem materialnym. Treść tego przepisu nie jest bowiem jednoznaczna. Przepis ten stanowi, że Dyrektor Krajowej Szkoły ogłasza listę kandydatów zakwalifikowanych na aplikację ogólną w Biuletynie Informacji Publicznej i zawiadamia pisemnie kandydatów o umieszczeniu na tej liście. Osoba umieszczona na liście, w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia, składa pisemne oświadczenie o gotowości podjęcia aplikacji ogólnej. Zauważyć należy, iż powyższy przepis w żaden sposób nie określa skutków, jakie wynikają z faktu niezłożenia oświadczenia o gotowości podjęcia aplikacji. Nie określa też skutków (dla osoby wezwanej do złożenia tego oświadczenia), wynikających z uchybienia tego terminu. Trzeba również stwierdzić, że w kolejnym ustępie art. 19, tj. w ust. 3 omawianego przepisu, również nie zostały określone skutki takiego uchybienia. Z treści art. 19 ust. 3 cytowanej ustawy wynika jedynie, jakie czynności ma podjąć w takiej sytuacji Dyrektor Szkoły. Zgodnie z art. 19 ust. 3 zdanie drugie, Dyrektor Krajowej Szkoły uzupełnia listę kandydatów zakwalifikowanych na aplikację ogólną o kandydata umieszczonego na kolejnym miejscu na liście kwalifikacyjnej. Przepis ten nie określa jednak skutków, jakie rodzi ta czynność (uzupełnienia listy) dla osoby, która uchybiła terminowi do złożenia oświadczenia. Nie stanowi też w żaden sposób, czy fakt uzupełnienia listy oznacza automatyczne wykreślenie z listy dotychczasowej osoby, która na niej figurowała i która uchybiła terminowi do złożenia oświadczenia. Przepis ten nie stwierdza też, czy nowa (uzupełniona) lista winna być opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej, ile razy i do kiedy może być korygowana, w związku z treścią art. 19 ust. 2 ustawy. Powyższe wątpliwości są istotne i uzasadnione w kontekście treści art. 22 przedmiotowej ustawy. Wykładnia przepisu art. 22 ustawy pozwala bowiem na przyjęcie, że skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do przyjęcia na aplikację ogólną. Przepis ten stanowi, że aplikantem aplikacji ogólnej może zostać osoba: która posiada obywatelstwo polskie i korzysta z pełni praw cywilnych i obywatelskich, która posiada nieposzlakowana opinię, która nie została skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, przeciwko której nie jest prowadzone postępowanie karne o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe, która została umieszczona na liście, o której mowa w art.19 ust 2. Z materiału zebranego w sprawie wynika, że skarżąca spełniła wszystkie przesłanki określone w ww. przepisie. Zwłaszcza nie można jej zarzucić, że nie została umieszczona na liście, o której mowa w art. 19 ust. 2 powoływanej ustawy. To, że skarżąca była na tej liście jest okolicznością niekwestionowaną, bezsporną i wynikającą z faktu opublikowania listy. A zatem, skoro skarżąca (formalnie) spełniła wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 22 ustawy, a ustawa nie określa żadnych negatywnych przesłanek do przyjęcia na aplikację, treść zaskarżonej decyzji – odmawiającej skarżącej przyjęcia na aplikację ogólną - musi budzić wątpliwości. W ocenie Sądu nie można doszukiwać się negatywnych przesłanek do przyjęcia na aplikację, jeżeli ustawodawca wyraźnie ich nie sprecyzował i nie dookreślił w omawianej ustawie. Negatywne przesłanki (przy zaistnieniu pozytywnych) nie mogą pochodzić z wykładni "nieostrego" przepisu, być wyinterpretowane z faktu, że Dyrektor Szkoły uzupełnia listę. Per analogiam wskazać należy przepis zawarty w ustawie o ustroju sądów powszechnych, w którym przewidziano obowiązek złożenia oświadczenia o objęciu stanowiska przez sędziego. Racjonalny ustawodawca określił jednak w ustawie o ustroju sądów powszechnych skutek braku takiej czynności. Skoro ustawa o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury takiego skutku wprost nie przewiduje (wygaśnięcia prawa), istnieją wątpliwości, czy termin określony w art. 19 ust. 2 ustawy jest terminem materialnym, czy procesowym, podlegającym przywróceniu. Trudno też zakładać, że racjonalny ustawodawca chciał pozbawić kandydatów, którzy de facto przeszli pozytywnie konkurs i zostali zakwalifikowani na aplikację i zostali umieszczeni na liście kwalifikacyjnej, która ogłoszona została w Biuletynie Informacji Publicznej, możliwości aplikowania z powodu (jednodniowego) uchybienia terminu do złożenia oświadczenia o gotowości podjęcia aplikacji. Idąc tokiem rozumowania organów należałoby przyjąć, że zdarzenie takie jak nagła choroba kandydatów, sytuacje losowe, zdarzenia z kategorii vis maior eliminują osoby, które osiągnęły lepsze wyniki w konkursie tylko dlatego, że z przyczyn niezawinionych nie zdążyły złożyć w terminie 14 dni stosownego oświadczenia. Reasumując, dokonana przez organ wykładnia przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o KSSiP, polegająca na zakwalifikowaniu terminu w nim określonego jako terminu materialnego, wyklucza możliwość wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Taka wykładnia kłóci się jednak z wykładnią celowościową całej ustawy o KSSiP, której istotą jest wyłonienie, w drodze postępowania konkursowego, najlepiej przygotowanych kandydatów. Dlatego też Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie quasi zagadnieniem wstępnym jest ustalenie, jaki charakter ma termin, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy (materialny czy procesowy). W ocenie Sądu, należało najpierw rozpoznać wniosek skarżącej o przywrócenie terminu (czego nie uczyniono) i w tym postępowaniu przesądzić o charakterze tego terminu. Konsekwentnie zatem uznać należy, iż wydanie decyzji o odmowie przyjęcia na aplikację było przedwczesne, bowiem skarżąca spełnia, o czym była mowa wyżej, wszystkie wymagania do przyjęcia na aplikację, określone w art. 22 ustawy. Podkreślić należy, że w demokratycznym państwie prawa nie można domniemywać istnienia negatywnych przesłanek do przyjęcia na aplikację, które nie wynikającą wprost z przepisu prawa. Nie można również twierdzić, że tę negatywną przesłankę do przyjęcia na aplikację można wywieść z faktu uchybienia terminu do złożenia oświadczenia o gotowości podjęcia aplikacji. Trzeba jeszcze raz stwierdzić, że w dacie wydania negatywnej (zaskarżonej) decyzji (z dnia [...] października 2009 r.) skarżąca spełniła wszystkie przesłanki, wynikające z art. 22 przedmiotowej ustawy, nadto przed tą datą złożyła oświadczenie o gotowości podjęcia aplikacji (w dniu 13 października [...] r.). Spełniała zatem wszystkie ustawowe wymogi do przyjęcia na aplikacje ogólną. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że z treści art. 19 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że Dyrektor Szkoły zawiadamia kandydatów o umieszczeniu na liście i od dnia doręczenia zawiadomienia zaczyna biec termin do złożenia stosownego oświadczenia przez kandydata. W rozpatrywanej sprawie inna osoba podpisała skierowane do skarżącej zawiadomienie, o którym mowa w art. 19 ust. 2, inna zaś wydała (podpisała) zaskarżoną decyzję. Oznaczać to może, że albo jedna, albo druga czynność była nieskuteczna. Rozważenia zatem wymaga, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, kto zawiadomił skarżącą o umieszczeniu jej na liście, czy zawiadomienie to było skutecznie dokonane przez osobę uprawnioną (upoważnioną), skoro ustawa nakłada na Dyrektora Szkoły ten obowiązek. W konsekwencji ustalenia wymaga więc, czy rozpoczął bieg, (otworzył się) termin do złożenia przez skarżącą stosownego oświadczenia, a następnie czy skarżąca uchybiła temu terminowi. Zauważyć też należy, iż organ II instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów, podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. Ponownie rozpoznając sprawę, Dyrektor Szkoły rozważy i dokona oceny, czy zawiadomienie do skarżącej o umieszczeniu jej na liście kandydatów skierowała osoba uprawniona (zgodnie ze statutem), czy otworzył się skutecznie termin do złożenia przez skarżącą oświadczenia. Z powyższych względów uznając, że mogły one mieć wpływ na rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji.