II SA/Wa 232/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S. J. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., Minister Pracy i Polityki Społecznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia S. J. na postanowienie Wojewody L. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], orzekającej o przyznaniu stronie dodatku aktywizacyjnego na okres od [...] lipca 2012 r. do [...] lipca 2012 r. w wysokości 50% kwoty zasiłku podstawowego, określonego w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, o ile wcześniej nie nastąpią okoliczności powodujące jego utratę, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, że w dniu [...] stycznia 2012 r. S. J. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w L. celem rejestracji jako osoba bezrobotna. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta L. przyznał zainteresowanemu status osoby bezrobotnej od dnia [...] stycznia 2012 r. oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] stycznia 2012 r. w wysokości 120% zasiłku podstawowego określonego w art. 72 ust. 1 na okres 12 miesięcy. W związku z wpłynięciem do Powiatowego Urzędu Pracy w L. umowy o pracę, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta L. z dniem [...] lutego 2012 r. pozbawił S. J. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku. W dniu [...] lutego 2012 r. S. J. złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. wniosek o przyznanie dodatku aktywizacyjnego. W wyniku rozpatrzenia wyżej wymienionego wniosku, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta L. przyznał stronie dodatek aktywizacyjny na okres od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia [...] maja 2012 r., w wysokości 50% kwoty zasiłku podstawowego określonego w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, o ile wcześniej nie nastąpią okoliczności powodujące jego utratę. W dniu [...] maja 2012 r. S. J. złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. pismo stanowiące odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] oraz prośbę o wypłatę dodatku aktywizacyjnego za kwiecień 2012 r. W wyniku analizy dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy (przesłanych wraz z odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] S. J., Wojewoda L. stwierdził, że organ I instancji, mimo że nie uwzględnił odwołania strony wniesionego w dniu [...] maja 2012 r. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], to nie przekazał go organowi odwoławczemu celem rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu wstępnego postępowania, postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] Wojewoda L. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. W dniu [...] kwietnia 2012 r. S. J. złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. wniosek o przyznanie dodatku aktywizacyjnego na dalszy okres. W wyniku rozpatrzenia wyżej wymienionego wniosku, decyzją z dnia [....] maja 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta L. przyznał S. J. dodatek aktywizacyjny na okres od dnia [...] maja 2012 r. do dnia [...] czerwca 2012 r., w wysokości 50% kwoty zasiłku podstawowego określonego w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, o ile wcześniej nie nastąpią okoliczności powodujące jego utratę. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie (vide pismo z dnia [...] maja 2012 r.). W wyniku rozpatrzenia wyżej wymienionego odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] Wojewoda L. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]. W dniu [...] lipca 2012 r. S. J. złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. wniosek o przyznanie dodatku aktywizacyjnego na dalszy okres. W wyniku rozpatrzenia wyżej wymienionego wniosku, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta L. przyznał stronie dodatek aktywizacyjny na okres od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] lipca 2012 r., w wysokości 50% kwoty zasiłku podstawowego określonego w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, o ile wcześniej nie nastąpią okoliczności powodujące jego utratę. Od powyższej decyzji S. J. wniósł odwołanie. W wyniku analizy dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy S. J., Wojewoda L. stwierdził, że w dniu [...] czerwca 2012 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w L. wpłynęło pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] informujące, iż od dnia [...] grudnia 2011 r. ustalone zostały uprawnienia do renty S. J. z tytułu niezdolności do pracy. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, ponieważ ma wpływ na ustalenie statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jednocześnie ustalenie powyższych okoliczności ma wpływ na ustalenie uprawnień strony dotyczących dodatku aktywizacyjnego. Zdaniem Wojewody L., rozpatrzenie odwołania S. J. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] powinno poprzedzić rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta L., który winien dokonać weryfikacji uprawnień S. J. jako osoby bezrobotnej. Mając powyższe na uwadze, postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] Wojewoda L. zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] orzekającej o przyznaniu S. J. dodatku aktywizacyjnego na okres od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] lipca 2012 r., w wysokości 50% kwoty zasiłku podstawowego określonego w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, o ile wcześniej nie nastąpią okoliczności powodujące jego utratę. Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał, iż podstawą rozstrzygnięcia Wojewody L. jest przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, który stanowi, że postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że w razie wystąpienia ww. przesłanki organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, bowiem bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji byłoby niemożliwe. Przez zagadnienie wstępne (prejudycjalne) rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, lecz inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest warunkiem koniecznym wydania decyzji przez organ administracji. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne okoliczności mające znaczenie prawne (wyrok NSA z 1 czerwca 1998 r., II SA 534/98, Lex nr 41763). Ponadto musi istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, zaś w przypadku jego braku zawieszenie postępowania nie jest dopuszczalne. W ocenie organu Wojewoda L. prawidłowo ocenił, że rozpatrzenie środka odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], orzekającej o przyznaniu S. J. dodatku aktywizacyjnego jest niemożliwe do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia posiadania przez niego statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Powyższe wynika z faktu, że stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, zaś w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dodatek aktywizacyjny przysługuje w wysokości do 50% zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1, przez połowę okresu, w jakim przysługiwałby bezrobotnemu zasiłek. Przesłankami nabycia prawa do zasiłku aktywizacyjnego w ujęciu art. 48 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy są zatem posiadanie przez bezrobotnego prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz podjęcie przez niego z własnej inicjatywy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ podniósł, iż w dniu [...] czerwca 2012 r. do PUP w L. wpłynęło pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2012 r. nr [...] informujące, że od dnia [...] grudnia 2011 r. zostały ustalone uprawnienia S. J. do renty z tytułu niezdolności do pracy. W związku z tym, w wyniku wznowienia postępowania, decyzją znak: [...] z [...] października 2012 r., Prezydent Miasta L. orzekł m.in. o uchyleniu własnych decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w sprawie przyznania stronie statusu osoby bezrobotnej od [...] stycznia 2012 r. oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych od [...] stycznia 2012 r. w wysokości 120% zasiłku określonego w art. 72 ust. 1 ustawy, na okres 12 miesięcy, o ile wcześniej nie nastąpią okoliczności powodujące utratę statusu osoby bezrobotnej lub utratę prawa do zasiłku oraz z [...] lutego 2012 r. nr [...] w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych od [...] lutego 2012 r. Ponadto Prezydent Miasta L. orzekł o odmowie przyznania stronie statutu osoby bezrobotnej od [...] stycznia 2012 r. oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych od [...] stycznia 2012 r. Wojewoda L. decyzją z [...] listopada 2012 r. znak: [...], po rozpoznaniu odwołania S. J. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzające je postanowienie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zatem nadal nie jest rozstrzygnięta kwestia posiadania przez stronę statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie zagadnieniem wstępnym jest posiadanie przez S. J. statusu osoby bezrobotnej, a pomiędzy rozstrzygnięciem w sprawie przysługiwania mu statusu osoby bezrobotnej i prawa do dodatku aktywizacyjnego, istnieje związek przyczynowy. W skardze na powyższe postanowienie S. J. zarzucił organom administracji publicznej działania sprzeczne z Konstytucją RP poprzez pozbawienie go prawa do dodatku aktywizacyjnego. Podniósł ponadto, że nie otrzymał dotychczas "prawomocnej decyzji o przyznaniu świadczenia rentowego", zaś Wojewoda L. "stosuje błędną procedurę". W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Bezsporne jest bowiem, że decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta L. przyznał skarżącemu status osoby bezrobotnej od [...] stycznia 2012 r. oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych od [...] stycznia 2012 r. w wysokości 120% zasiłku podstawowego określonego w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze zm.) na okres 12 miesięcy. W związku z wpłynięciem do Powiatowego Urzędu Pracy w L. umowy o pracę, Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], pozbawił S. J. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku. Wnioskiem z [...] lutego 2012 r. skarżący wystąpił do PUP w L. o przyznanie dodatku aktywizacyjnego i taki dodatek został mu przyznany przez Prezydenta Miasta L. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. na okres od [...] lutego 2012 r. do [...] maja 2012 r. Skarżący składał następnie kolejne wnioski o przyznanie dodatku aktywizacyjnego na dalsze okresy, w tym wniosek z [...] lipca 2012 r. Po rozpoznaniu tego ostatniego wniosku Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] przyznał skarżącemu dodatek aktywizacyjny na okres od [...] lipca 2012 r. do [...] lipca 2012 r. Od powyższej decyzji zainteresowany odwołał się do Wojewody L., który po analizie dokumentacji znajdującej się w aktach jego sprawy stwierdził, że w dniu [...] czerwca 2012 r. do PUP w L. wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2012 r. nr [...] informujące, że od dnia [...] grudnia 2011 r. zostały ustalone uprawnienia skarżącego do renty z tytułu niezdolności do pracy. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 dodatek aktywizacyjny przysługuje w wysokości do 50% zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1, przez połowę okresu, w jakim przysługiwałby bezrobotnemu zasiłek. Z powyższego wynika, że istotą dodatku aktywizacyjnego jest to, że przyznawany jest on osobie, która już utraciła status osoby bezrobotnej z powodu podjęcia zatrudnienia. Warunkiem wymaganym do przyznania dodatku jest więc jedynie uprzednie posiadanie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku. Natomiast, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotnym może być osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej (...), zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego w powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli m.in. nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, (...) albo po ustaniu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, nie pobiera zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego, zasiłku macierzyńskiego lub zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego. Jednocześnie z treści art. 71 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu. Należy zgodzić się zatem z organem, że informacja ZUS o ustaleniu uprawnień skarżącego do renty z tytułu niezdolności do pracy od dnia [...] grudnia 2011 r., ma istotne znaczenie dla kwestii jego statusu bezrobotnego już w dniu rejestracji w PUP w L. oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W konsekwencji ustalenie powyższych okoliczności ma również wpływ na ustalenie uprawnień S. J. dotyczących dodatku aktywizacyjnego. Zasadne jest w tej sytuacji stwierdzenie, że przed rozpoznaniem odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] lipca 2012 r. nr [...], ww. organ powinien dokonać ostatecznie weryfikacji uprawnień zainteresowanego jako osoby bezrobotnej. Pojawia się zatem kwestia rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, przez które to pojęcie rozumie się "sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem (element stosunku czasowego) prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (B. Adamiak/J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 7, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 444). Działania zmierzające do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zostały w niniejszej sprawie podjęte, bowiem w wyniku wznowienia postępowania, Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] orzekł m.in. o uchyleniu własnych decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie przyznania skarżącemu statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz z [...] lutego 2012 r. w sprawie utraty przez niego statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych od [...] lutego 2012 r., a nadto o odmowie przyznania ww. statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] stycznia 2012 r. oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych od [...] stycznia 2012 r. Natomiast Wojewoda L. w wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, decyzją z [...] listopada 2012 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Oznacza to, że nie jest nadal rozstrzygnięte zagadnienie wstępne dotyczące posiadania przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W myśl zaś przepisu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ administracji zawiesza (obligatoryjnie) postępowanie, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.