II SA/Wa 2323/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędziowie WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Danuta Kania (spr.), Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. (data wpływu do organu 13 lipca 2018 r.) S. O. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ") z wnioskiem o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Jak podstawę powyższego podał, iż znajduje się w bardzo ciężkiej sytuacji życiowej i materialnej, nie ma żadnych dochodów, jest całkowicie niezdolny do pracy, znajduje się na utrzymaniu żony, która otrzymuje rentę w wysokości 750 zł, obydwoje otrzymują zasiłek pielęgnacyjny. Wskazał, iż łączny koszt miesięcznych wydatków przewyższa miesięczny domowy budżet. Podkreślił, iż nie posiada wymaganego okresu składkowego uprawniającego do przyznania renty na zasadach ogólnych. W latach 1994-1998 miał przerwę w zatrudnieniu, bowiem pracował w gospodarstwie rolnym. Następnie, przez okres około 3 lat, pomagał żonie przy wychowywaniu sześciorga dzieci. Natomiast od dnia [...] grudnia 2003 r. do [...] lipca 2005 r. opiekował się chorą matką. Ponadto wnioskodawca wskazał, że w dniu [...] czerwca 2009 r. doznał poważnego wypadku i uszkodzenia prawej kończyny dolnej, co skutkowało koniecznością poruszania się za pomocą kul ortopedycznych przez ponad 2 lata. To zaś spowodowało, iż utracił możliwość pracy w zawodzie [...]. Następnie, w listopadzie 2014 r., doznał złamania kompresyjnego [...], na skutek czego doszło do sparaliżowania obydwu kończyn dolnych. Zaznaczył również, iż w dniu [...] lutego 2015 r. orzeczono wobec niego znaczny i stały stopień niepełnosprawności. Przy wniosku skarżący przedstawił dokumenty w postaci oświadczenia o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej, zaświadczenie z dnia [...] sierpnia 2018 r. o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego, potwierdzenia dokonanych opłat, zaświadczenie z dnia [...] kwietnia 2018 r. o wysokości przyznanego dofinansowania, wezwanie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego do uiszczenia składki na ubezpieczenie społeczne rolników za [...] kwartał 2018 r. za żonę, zaświadczenie nr [...] o posiadaniu gospodarstwa rolnego, fakturę z dnia [...] marca 2018 r. za energię elektryczną oraz decyzję ZUS z dnia [...] marca 2018 r. o podwyższeniu renty żony. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. znak [...] Prezes ZUS, działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm.), orzekł o odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 83 ust. 1 ww. ustawy wskazując, iż ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podał, iż warunki określone w przywołanym przepisie muszą zostać spełnione łącznie, zaś niespełnienie choćby jednej z przesłanek wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Dalej organ wskazał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na przestrzeni 55 lat życia wnioskodawcy, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, udokumentował on 24 lata, 4 miesiące i 3 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Natomiast w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, wnioskodawca wykazał - zamiast niezbędnych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - zaledwie 2 lata, 3 miesiące i 18 dni okresów składkowych. Organ zauważył ponadto, iż w latach 1995-1998 oraz 2003-2005 wnioskodawca nie podejmował zatrudnienia, ani nie wykonywał innej działalności, na podstawie której mogłyby być opłacane składki na ubezpieczenie społeczne, emerytalne i rentowe. Co więcej, od dnia [...] września 2008 r. skarżący zaprzestał wykonywania zatrudnienia, a do powstania całkowitej niezdolności do pracy - w dniu [...] listopada 2014 r., tj. przez okres ponad 6 lat, nie wykonywał żadnego zatrudnienia i nie prowadził innej działalności. W ocenie Prezesa ZUS w niniejszej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia. W czasie wskazanych przerw w zatrudnieniu wobec wnioskodawcy nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy, a zatem w przedmiotowych okresach nie istniały żadne przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu go ubezpieczeniem. Organ zaznaczył również, iż w toku postępowania wzięto pod uwagę sytuację materialną wnioskodawcy, jednak nie stanowiła ona wyłącznego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] października 2018 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając organowi naruszenie: - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez brak dokładnego i rzetelnego zbadania sprawy i dokonania niezbędnych do wyjaśnienia sprawy ustaleń, w szczególności zaniechanie zbadania wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku; - art. 8, art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, poprzez zaniechanie przez organ uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający ocenę jego pracy; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez całkowite zaniechanie zbadania przedłożonego materiału dowodowego; - art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez całkowite pominięcie istoty sprawy i zaniechanie zbadania przesłanek koniecznych do wydania decyzji w sprawie przyznania renty w drodze wyjątku oraz poprzez niezrozumiałe badanie przez organ przesłanek dotyczących przyznania renty w trybie zwykłym, podczas gdy istotą renty specjalnej jest spełnienie enumeratywnie określonych przesłanek wskazanych w powołanym przepisie, które jednak nie dotyczą okresu składkowego, gdyż z samej istoty przepisu wynika, że nie doszło do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż organ zaniechał dokładnego i rzetelnego zbadania istoty sprawy, nie przeprowadził wnikliwego postępowania dowodowego, nie poczynił ustaleń co do stanu faktycznego, jak również nie zbadał przesłanek dotyczących przyznania wnioskowanej renty w trybie szczególnym. Oznacza to, że organ wydał zaskarżoną decyzję bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego, co stanowi rażące naruszenie prawa. Skarżący podniósł również, iż organ dopuścił się naruszenia art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS błędnie przyjmując, iż to okres składkowy i nieskładkowy uzyskany w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy ma zasadniczy wpływ na przyznanie renty w drodze wyjątku. Taka interpretacja ww. przepisu nie jest prawidłowa, bowiem okres ten ma znaczenie dla przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Istotą przyznania renty w drodze wyjątku jest faktyczne niewypracowanie przez ubezpieczonego odpowiednich okresów składkowych. W przeciwnym bowiem wypadku ubezpieczony w ogóle nie musiałby zwracać się do organu o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Skarżący podniósł także, iż organ nieprawidłowo ustalił datę, od której skarżący stał się osobą całkowicie niezdolną do pracy, bowiem niezdolność ta powstała już z chwilą wypadku, który miał miejsce w 2008 r., a nie w 2014 r., jak przyjął w swej decyzji Prezes ZUS. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko organ podtrzymał dotychczasową argumentację, zaprezentowaną na etapie postępowania administracyjnego, powołując się przede wszystkim na to, iż wydając decyzję odmawiającą przyznania renty w drodze wyjątku, w szczególności związany był treścią orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] września 2018 r., mocą którego skarżący został uznany za osobę całkowicie niezdolną do pracy od listopada 2014 r. W ocenie organu materiał dowodowy zebrany w aktach rentowych bezspornie wskazywał na fakt, iż skarżący nie uzyskał odpowiednich okresów składkowych i nieskładkowych niezbędnych do przyznania świadczenia. Z dokumentacji wynika, iż skarżący posiadał długie przerwy w zatrudnieniu (względnie w prowadzeniu innej działalności), w których to okresach nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy, a zatem nie istniały faktycznie żadne przeszkody w podjęciu zatrudnienia przez skarżącego i objęciu go ubezpieczeniem. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. organ podniósł, iż poczynił w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne oraz przeprowadził rzetelne postępowanie dowodowe, które skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej przyznania renty w trybie szczególnym. Wskazał także, iż w postępowaniu o świadczenie w drodze wyjątku, to osoba zainteresowana powinna wskazać wszystkie dowody i okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem, zaś rolą organu nie jest nieograniczone w czasie prowadzenie postępowania i poszukiwanie do skutku dowodów korzystnych dla strony i świadczących o prawidłowości jej twierdzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość orzekania według uznania administracyjnego nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 ww. ustawy wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego, przy czym dopiero łączne spełnienie wszystkich przesłanek może stanowić podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z art. 124 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zatem podejmując decyzję organ jest związany rygorami procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Prowadząc postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawach organ obowiązany jest zatem przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami określonymi art. 107 § 3 k.p.a. Treść art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS określa natomiast przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego, przy czym dopiero łączne spełnienie wszystkich przesłanek może stanowić podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej Prezes ZUS uchybił wskazanym powyżej obowiązkom procesowym, bowiem nie zebrał w sprawie kompletnego materiału dowodowego i nie rozpatrzył go w sposób wnikliwy w świetle przesłanki "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Zaskarżona decyzja została więc wydana co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., bez należytego rozważenia okoliczności, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie bezsporne jest, iż skarżący na przestrzeni 55 lat życia, tj. do daty powstania całkowitej niezdolności do pracy udokumentował 24 lata, 4 miesiące i 3 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych, a zatem posiada relatywnie długi - w stosunku do wieku - staż ubezpieczeniowy (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2536/16, publ. CBOSA). Niesporny jest także fakt, iż w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy, tj. przed [...] listopada 2014 r., skarżący udokumentował okres ubezpieczenia wynoszący 2 lata, 3 miesiące i 18 dni. Sporną natomiast jest okoliczność, czy w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka zaistnienia szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły skarżącemu nabycie uprawnień do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Zdaniem organu, powyższa przesłanka nie została spełniona. Organ nie wziął jednak pod uwagę, że choć całkowita niezdolność do pracy powstała u skarżącego - zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] września 2018 r. - w dniu [...] listopada 2014 r., to w okolicznościach przedmiotowej sprawy mogły istnieć po stronie skarżącego trudności zdrowotne o takim stopniu nasilenia, które w istocie stanowiły poważną przeszkodę w podjęciu zatrudnienia w ciągu ostatnich 10 lat przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ stwierdził jedynie, że przed datą stwierdzonej całkowitej niezdolności do pracy nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiły skarżącemu kontynuowanie zatrudnienia. Jak wynika jednak z wniosku skarżącego, który zainicjował postępowanie administracyjne, w czerwcu 2009 r. uległ on poważnemu wypadkowi (doznał złamania prawej nogi), co mogło czasowo uniemożliwiać mu wykonywanie pracy zwłaszcza w wyuczonym zawodzie. Zdarzenie to mogło zatem stanowić przyczynę braku zatrudnienia skarżącego, a w konsekwencji brak możliwości wypracowania dalszego stażu ubezpieczeniowego, który uprawniałby go do nabycia renty w trybie zwykłym. Okoliczności tych organ w ogóle nie rozważył pomimo tego, iż mogły mieć one istotny wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Rację ma organ wywodząc w odpowiedzi na skargę, iż w ramach postępowania o świadczenie w drodze wyjątku, to osoba zainteresowana powinna wskazać wszystkie dowody i okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Nie oznacza to jednak, że na organie nie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Obowiązku tego w niniejszej sprawie organ nie dopełnił. Prowadząc przedmiotowe postępowanie organ nie ustalił, czy skarżący posiada dokumentację medyczną dotyczącą ww. wypadku, a także czy na skutek tego zdarzenia miał ograniczoną zdolność do podjęcia zatrudnienia, a jeśli tak, w jakim okresie taki stan rzeczy istniał. Podkreślić także należy, iż jak wynika z karty przebiegu zatrudnienia, skarżący jest osobą, która starała się wypracować świadczenie w trybie zwykłym. Skarżący posiada łącznie ponad 24 lata okresów składkowych i nieskładkowych, a zatem znaczący staż ubezpieczeniowy, adekwatny do wieku. Nie można więc stwierdzić, iż skarżący uchylał się od świadczenia pracy. Ponadto, jak wynika z zaświadczenia Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. (k. 19 akt administracyjnych), w okresie wskazanych w uzasadnieniu decyzji przerw w zatrudnieniu, skarżący był zarejestrowany jako osoba bezrobotna (od [...] czerwca 2003 r. do [...] czerwca 2005 r., od [...] grudnia 2005 r. do [...] maja 2006 r., od [...] listopada 2006 r. do [...] kwietnia 2007 r. i od [...] października 2008 r. do [...] grudnia 2014 r.). Nie można zatem uznać, że w ww. okresach skarżący nie dążył do podjęcia zatrudnienia. Zaznaczyć również należy, że złożony przez skarżącego wniosek o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku zyskał aprobatę jednostki organizacyjnej ZUS właściwej ze względu na miejsce zamieszkania skarżącego. Mianowicie Oddział ZUS w [...] uznał, iż istnieją przesłanki do wnioskowania o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ze względu na wymiar udowodnionych przez skarżącego okresów składkowych i nieskładkowych. Nadto stwierdził, że aktualnie ze względu na trwałą, całkowitą niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji skarżący nie ma możliwości dopracować okresu ubezpieczenia brakującego do przyznania renty. Wszystkie przedstawione wyżej okoliczności winny być przez organ wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozważenia w szczególności wymaga, czy to nie sytuacja zdrowotna, związana z zaistniałym w czerwcu 2009 r. wypadkiem, była tą przyczyną, która spowodowała, że istniały po stronie skarżącego uzasadnione trudności w kontynuowaniu zatrudnienia. W ocenie Sądu z okoliczności niniejszej sprawy wynika bowiem, że w związku z ww. wypadkiem mogły zaistnieć obiektywne przeszkody, niezależne od woli skarżącego, utrudniające lub wręcz udaremniające mu możliwość zatrudnienia i wypracowania wymaganego stażu ubezpieczeniowego. Czyniąc ustalenia w powyższym zakresie organ zważy, że pojęcie "szczególne okoliczności", o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie może być utożsamiane wyłącznie ze stwierdzeniem całkowitej niezdolności do pracy osoby ubiegającej się o to świadczenie, lecz winno być rozumiane jako wszelkiego rodzaju sytuacje, które istotnie ograniczają jej aktywność zawodową. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, usprawiedliwione choćby przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142669). Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.