II SA/Wa 2325/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Eugeniusz Wasilewski, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania zasiłku macierzyńskiego w drodze wyjątku - oddala skargę - Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a." w zw. z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., nr 50, poz. 291 ze zm.), utrzymał w mocy własne postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania D. D. prawa do zasiłku macierzyńskiego w drodze wyjątku. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: D. D. wystąpiła w dniu [...] sierpnia 2011 r. do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o przyznanie prawa do zasiłku macierzyńskiego z tytułu przyjęcia na wychowanie w dniu [...] lipca 2011 r. dziecka – P. L. (ur. [...] stycznia 2011 r.). Decyzją nr [...], [...] z dnia [...] września 2011 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, powołując art. 15 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, odmówił D. D. prawa do zasiłku macierzyńskiego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż wniosek do Sądu o przysposobienie dziecka nie został złożony w terminie ustawowym, tj. do dnia ukończenia przez dziecko jednego roku życia. Od powyższej decyzji D. D. złożyła odwołanie do Sądu Rejonowego we [...] wnosząc o jej uchylenie oraz o przyznanie zasiłku macierzyńskiego w drodze wyjątku na podstawie art. 55 pkt 1 i art. 55a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2012 r., sygn. akt [...], Sąd [....] w W. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zmienił zaskarżoną decyzję i przyznał D. D. prawo do zasiłku macierzyńskiego z tytułu przyjęcia na wychowanie w dniu [...] lipca 2011 r. P. L. Na skutek apelacji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2012 r., sygn. Akt [...], Sąd [...] w W. w pkt (1) zmienił zaskarżony wyrok w całości i oddalił odwołanie, w pkt (2) wniosek o przyznanie D. D. z dnia [...] października 2011 r. o przyznanie zasiłku macierzyńskiego w drodze wyjątku przekazał do rozpoznania Prezesowi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego za pośrednictwem Placówki Terenowej w W. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania D. D. prawa do zasiłku macierzyńskiego w drodze wyjątku. Na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że w myśl art. 55 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, Prezes Kasy może przyznać emeryturę, rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy lub rentę rodzinną rolnikowi lub domownikowi lub członkom rodziny zmarłego rolnika lub domownika, pomimo niespełnienia, wskutek szczególnych okoliczności, warunków określonych w ustawie, jeżeli zainteresowana osoba nie ma niezbędnych środków utrzymania i nie może ich uzyskać ze względu na wiek lub stan zdrowia. Organ podkreślił, że przepis ten nie daje podstaw Prezesowi Kasy do przyznania w tym trybie zasiłku macierzyńskiego. Organ przywołał następnie treść art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie organu, ponieważ zasiłek macierzyński nie mieści się w kategorii świadczeń objętych dyspozycją przepisu art. 55 ust. 1 ww. ustawy należało odmówić wszczęcia postępowania w tej sprawie. D. D. złożyła na wskazane postanowienie z dnia [...] października 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] września 2012 r., a także decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nr [...], [...] z dnia [...] września 2011 r. odmawiającej prawa do zasiłku macierzyńskiego z tytułu przyjęcia na wychowanie P. L. i zmianę decyzji poprzez przyznanie świadczenia. Skarżąca zarzuciła organowi, że wydał decyzję z naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w oparciu o naruszenie przepisów prawa materialnego art. 15 k.p.a., a także prawa procesowego, poprzez niezbadanie wnikliwie wszystkich okoliczności sprawy, a także zbyt dowolną ocenę przepisów ustawy o ubezpieczeniu społęcznym rolników, a zwłaszcza przepisów szczególnych art. 55 i 55a ustawy. Podniosła nadto, że organ odmówił wszczęcia postępowania, czym naruszył art. 15 k.p.a., pozbawiając stronę możliwości odwołania się do organu II instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że rozdział 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników zatytułowany “Inne sprawy związane z ubezpieczeniem", a przede wszystkim art. 55 tej ustawy nie wymienia enumeratywnie świadczeń, które Prezes może przyznać w drodze wyjątku. W ocenie skarżącej, to od uznania Prezesa zależy, które świadczenie może przyznać w zakresie swojego uznania, gdyż art. 55 i następne nie zawiera katalogu zamkniętego, na co wskazuje treść art. 55a. Skarżąca podkreśliła, że organ odmówił wszczęcia postępowania, więc strona została w sposób całkowity pozbawiona możności obrony swoich praw. Wskazała, że jest wdową i jednocześnie samotną matką. Z uwagi na wiek dziecka (2,8 miesięcy), konieczność sprawowania nad nim opieki, a także ze względu na trudną sytuację na rynku pracy w miejscowości, w której zamieszkuje, nie ma możliwości podjęcia pracy. Jedyne źródło utrzymania stanowi renta rodzinna po zmarłym mężu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co nastepuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola sądowoadministarcyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne, nie może natomiast orzekać w sposób merytoryczny przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. W ocenie Sądu skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania D. D. prawa do zasiłku macierzyńskiego w drodze wyjątku. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powyższy przepis, dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wskazana wyżej nowelizacja k.p.a. pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie posiada przymiotu strony, natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, nie mniej - mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe - nie ma podstaw do przyjęcia, ażeby wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W postanowieniu tym organ może wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji z tego mianowicie powodu, że ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (por. W. Chróścielewski, Zeszyty Naukowe NSA 9/4/2011, Lex nr 35465/5). Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada, czy zachodzą podstawy wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. W niniejszej sprawie organ prawidłowo uznał, że zachodzi przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na to, że brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Wniosek skarżącej dotyczył przyznania przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego zasiłku macierzyńskiego w oparciu o art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., nr 50, poz. 291 ze zm.). Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, Prezes Kasy może przyznać emeryturę, rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy lub rentę rodzinną rolnikowi lub domownikowi lub członkom rodziny zmarłego rolnika lub domownika, pomimo niespełnienia, wskutek szczególnych okoliczności, warunków określonych w ustawie, jeżeli zainteresowana osoba nie ma niezbędnych środków utrzymania i nie może ich uzyskać ze względu na wiek lub stan zdrowia. Wbrew twierdzeniom skarżącej, przepis art. 55 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników obejmuje zamknięty katalog świadczeń, które mogą być przyznane przez organ osobom spełniającym określone w nim przesłanki. Świadczenia te to: emerytura, renta rolnicza z tytułu niezdolności do pracy, renta rodzinna. Jak prawidłowo zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zasiłek macierzyński, o który wnioskowała skarżąca, nie mieści się w kategorii świadczeń objętych dyspozycją art. 55 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Podstawy do merytorycznego załatwienia wniosku skarżącej nie można również wywodzić z przepisu art. 55a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w art. 55 stosuje się odpowiednio przepisy o przyznawaniu i wypłacie świadczeń z ubezpieczenia. Przepis ten należy bowiem odnosić wyłącznie do świadczeń wymienionych w art. 55 ust. 1 ww. ustawy. Skoro zatem nie istnieje podstawa materialnoprawna do rozpatrzenia wniosku skarżącej i wydania rozstrzygnięcia w formie indywidualnego aktu administracyjnego, prawidłowo Prezes Kasy odmówił wszczęcia postępowania wobec wystąpienia przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, wydając stricte formalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ nie rozstrzyga w nim jakichkolwiek kwestii materialnoprawnych. Z tego względu nieuzasadnione są zarzuty skarżącej, iż Prezes Kasy nie dość wnikliwie, a w konsekwencji dowolnie ocenił podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z jej trudną sytuacją rodzinną i materialną. Ocena jakiej dokonał organ w niniejszej sprawie, dotyczyła wyłącznie przesłanek procesowych uniemożliwiających - jak trafnie przyjęto - merytoryczne rozpoznanie wniosku. Nie uzasadniony jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że zaskarżone postanowienie Prezesa Kasy z dnia [...] października 2012 r. zostało wydane na skutek rozpatrzenia przez organ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wniosek ten, zgodnie z pouczeniem organu, został wniesiony przez skarżącą na podstawie art. 61a § 2 w związku z art. 144 oraz art. 127§ 3 k.p.a. W świetle powyższego przyjąć należy, że wobec wystąpienia w sprawie przyczyn o charakterze procesowym, które uczyniły wniosek skarżącej niedopuszczalnym, uzasadnione było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Brak jest zatem podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, w szczególności z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.