II SA/Wa 2325/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant, Referent stażysta Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę M. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2018 r. (nr [...]) o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący w piśmie z 13 lipca 2018 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie, w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, m.in.: informacji: 1. W jakim dziale i rozdziale sprawozdania z wykonania budżetu Gminy za lata 2011-2016 oraz w jakiej wysokości zostały zaplanowane wydatki na obsługę administracyjną szkół i przedszkoli oraz jaka kwota z tych wydatków przypada na przedszkola prowadzone przez gminę (pkt 2 wniosku); 2. Ile dzieci uczęszczało do przedszkoli prowadzonych przez Gminę w latach 2011-2016 w poszczególnych miesiącach każdego roku (pkt 4 wniosku); 3. Jakie inwestycje zostały ujęte w rozdziałach dotyczących wydatków majątkowych w rozdziale 80104 w latach 2011-2016, czego dotyczyły inwestycje, w jakiej kwocie zostały zaplanowane wydatki a w jakiej zrealizowane (pkt 5 wniosku). W dniu 8 sierpnia 2018 r. organ I instancji poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje stanowią tzw. informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.). Wójt podał, że nie dysponuje "gotową" informacją, a jej sporządzenie wymaga przeprowadzenia "analiz, obliczeń i zestawień", co wiąże się z zaangażowaniem wielu pracowników, niezbędnych do zapewnienia bieżącego prawidłowego działania organu. W związku z tym organ wezwał skarżącego do wykazania, w terminie siedmiu dni, "powodów, dla których żądane informacje publiczne są szczególnie istotne dla interesu publicznego". M. K., w piśmie z 10 sierpnia 2018 r., odpowiadając na wezwanie organu stwierdził, że żądane informacje nie są informacją przetworzoną. Skarżący podniósł, że dane, których udostępnienia się domaga, powinny być uwzględnione przez Gminę przy wyliczeniu wysokości dotacji dla przedszkoli. W związku z tym Gmina [...] powinna te informacje posiadać, bez konieczności jej przetworzenia. Jeżeli zaś Gmina takich informacji nie posiada i ich wytworzenie wymaga przeprowadzenia analiz, obliczeń i zestawień, to oznaczać to może, że dotacje wypłacone przez Gminę przedszkolom były ustalone w sposób nieprawidłowy, skoro nie uwzględniły wnioskowanych danych. Skarżący dodał, że informacje których się domaga dotyczą wydatkowania środków publicznych oraz ewentualnych nieprawidłowości w rozliczaniu dotacji dla przedszkoli, co jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego, w tym w szczególności wszystkich mieszkańców Gminy [...]. Wójt Gminy [...] decyzją z [...] września 2018 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił M. K. udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego, ponieważ informacje objęte tym wnioskiem stanowią informację przetworzoną, zaś wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wójt Gminy [...] podał, że nie dysponuje gotowym wykazem inwestycji z rozdziału 80104 w latach 2011-2016 z podziałem na rodzaj inwestycji, czego dotyczyły, w jakiej kwocie zostały zaplanowane a w jakiej zrealizowane. Organ nie dysponuje również opracowanymi danymi dotyczącymi ilości uczęszczających do gminnych przedszkoli uczniów w okresach miesięcznych we wskazanych przez wnioskodawcę latach a także gotowymi danymi wskazanymi w pkt 2 wniosku. Udzielenie więc skarżącemu tych informacji wymaga dodatkowego nakładu pracy związanego z dokonaniem analizy budżetów gminy i sprawozdań z wykonania budżetu a także umów z wykonawcami z sześciu lat (2011-2016) w żądanym zakresie, wykonania zestawień wg szczegółowości wskazanych danych, jak również zweryfikowania i sumowania ilości uczniów uczęszczających w poszczególnych miesiącach do przedszkoli gminnych w latach 2011-2016. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji uzasadniając stanowisko co do zakwalifikowania spornych informacji jako informacji przetworzonej powołał się na orzecznictwo dotyczące tej materii i podniósł, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Przetworzenie informacji jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia i zredagowania informacji, którymi dysponuje podmiot zobowiązany oraz podmioty mu podległe. Informacja przetworzona to taka informacja publiczna, która polega na wytworzeniu nowego dokumentu, który zawiera informacje zebrane z wielu dokumentów będących w dyspozycji podmiotu zobowiązanego i podmiotów mu podległych i przetworzonego według kryterium wskazanego przez wnioskodawcę. W rezultacie tych czynności powstaje jakościowo nowa informacja powstała z jednostkowych informacji jakimi dysponuje podmiot zobowiązany i podmioty mu podległe. W ocenie organu, M. K. nie wykazał, w jaki sposób informacje których się domaga wpłyną na interes publiczny a w szczególności wszystkich mieszkańców Gminy [...]. Wnioskodawca nie wykazał że ma realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu żądanych informacji. M. K. wniósł odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2018 r. Odwołujący się zakwestionował stanowisko organu odnośnie kwalifikacji spornych informacji jako informacji przetworzonych. Stwierdził, że są to informacje "podstawowe", które posiada każda gmina w dokumentacji sporządzanej dla celów ustalenia wysokości dotacji dla przedszkoli. Nie są to informacje "jakościowo nowe", które miałyby zostać sporządzone specjalnie dla wnioskodawcy, przy użyciu dodatkowych sił i środków, lecz stanowią one wycinek danych, którymi z całą pewnością Gmina dysponuje. Z ostrożności procesowej odwołujący się podniósł, że informacje publiczne, których się domaga są szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) z uwagi na uzasadnione przypuszczenia nieprawidłowości w rozliczaniu dotacji dla przedszkoli, finansowanych ze środków publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść przepisów prawnych regulujących zasady dostępu do informacji publicznej (art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust.1, art. 4 ust. 1, art. 5, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), powołał orzecznictwo odnoszące się do rozumienia pojęcia informacji publicznej przetworzonej. Kolegium, odnosząc te przepisy do rozpatrywanej sprawy, podkreśliło, że organ I instancji podał, że nie dysponuje wykazem inwestycji zawierającym informacje, których domaga się skarżący (rodzaj inwestycji, czego dotyczyły, w jakiej kwocie wydatki zostały zaplanowane, a w jakiej wydane). Wójt nie posiada również opracowanych danych dotyczących ilości uczęszczających do gminnych przedszkoli uczniów w okresach miesięcznych we wskazanych przez wnioskodawcę pięciu latach, a także zestawienia wydatków na obsługę administracyjną szkół i przedszkoli, we wskazanym okresie, zawierającego informacje o kwocie wydatków przypadających na przedszkola prowadzone przez Gminę. Uzyskanie tych informacji wymaga więc przetworzenia posiadanych informacji. Skarżący w skardze na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił naruszenie art. 7, art. 11 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ. M. K. w uzasadnieniu skargi stwierdził, że sporne informacje to informacje proste. Nie są to informacje jakościowo nowe, których pozyskanie wymagałoby czynności analitycznych, organizacyjnych, intelektualnych, angażowania pracowników. Skarżący dodał, że nie jest prawidłowe kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji publicznej przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu wyłącznie poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, ich skopiowaniu i anonimizacji, nawet jeśli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Czynności te bowiem nie mają charakteru intelektualnego, twórczego, a są to proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy sposobu kwalifikacji informacji publicznych o udostępnienie których skarżący zwrócił się do Wójta Gminy [...]. Należy przypomnieć, że M. K. w piśmie z 13 lipca 2018 r. domagał się od organu m. in. informacji: 1) w jakim dziale i rozdziale sprawozdania z wykonania budżetu Gminy za lata 2011-2016 zostały zaplanowane wydatki na obsługę administracyjną szkół i przedszkoli, jaka jest ich wysokość i jaka kwota z tych wydatków przypada na przedszkola prowadzone przez Gminę, 2) Ile dzieci uczęszczało do przedszkoli prowadzonych przez Gminę w latach 2011-2016 w poszczególnych miesiącach każdego roku, 3) jakie inwestycje zostały ujęte w rozdziałach dotyczących wydatków majątkowych w rozdziale 80104 w latach 2011-2016, czego dotyczyły, w jakiej kwocie zostały zaplanowane wydatki a w jakiej zrealizowane. W zaskarżonej decyzji organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy [...] o odmowie udostępnienia skarżącemu spornych informacji publicznych, przyjmując, że mają one charakter tzw. informacji przetworzonych, a wnioskodawca nie wykazał, w jakim zakresie ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona to informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych (np. wyrok NSA z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14, lex nr 1985767). W ten sposób staje się nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści lub postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2658/1, Lex nr 2081159; 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15, Lex nr 1968641). Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiąże się zatem z potrzebą odpowiedniego przetworzenia istniejących informacji, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (np. zsumowaniu, zredagowaniu). A więc również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyroki NSA z: 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14, Lex nr 1753714; z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, Lex nr 17700329; 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, Lex nr 1068557). Można dodać, że Sąd podziela zapatrywanie skarżącego, wsparte zresztą orzecznictwem sądowym, co do tego, że nie jest prawidłowe kwalifikowanie informacji publicznej, jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jej przygotowywanie dla wnioskującego podmiotu wymaga odnalezienia odpowiednich dokumentów, ich skopiowania i anonimizacji (a więc prostych czynności kancelaryjno-biurowych o charakterze technicznym), nawet jeżeli są to czynności czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. W takim przypadku mamy do czynienia z informacją prostą Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy przypomnieć, że Wójt Gminy [...] podał, że nie dysponuje "gotowymi" informacjami w formie objętej wnioskiem. Ich sporządzenie wymaga przeprowadzenia "analiz, obliczeń i zestawień". Sąd nie ma podstaw do zakwestionowania tego oświadczenia. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanym przypadku nie chodzi wyłącznie o odnalezienie dokumentów, ich skopiowanie i anonimizację. Sam fakt, że skarżący domaga się pewnych zestawień danych za okresy przez siebie wskazane świadczy o tym, że konieczne jest przeprowadzenie analizy danych będących w posiadaniu organu i wykonanie tych zestawień. Te działania wymagają zaś niewątpliwie zaangażowania intelektualnego i kwalifikują się, zdaniem Sądu, jako przetworzenie informacji. Należy dodać, że ogólnie dostępne sprawozdania z wykonania budżetu tej Gminy (bip Gminy [...]), wskazują, że informacje których domagał się skarżący w pkt 2 wniosku nie są agregowane w taki sposób i z takim stopniem szczegółowości, aby pozwoliły na ich udostępnienie skarżącemu bez potrzeby dodatkowych wyliczeń i zestawień. Odnosząc się natomiast do kwestii wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia mu żądanej informacji (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy) należy stwierdzić, że stanowisko organu w tym przedmiocie jest prawidłowe. Z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że informacja przetworzona podlega udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego a więc interesu ogółu (określonej wspólnoty). NSA w wyroku z 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 583/14 (lex nr 1991837) wyjaśnił, że każde działanie w interesie ogółu, jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest wykazanie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest dla interesu publicznego szczególnie istotne (por. również wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13, Lex nr 1518016, z 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10, Lex nr 951999). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest prezentowana teza, że o szczególnej istotności dla interesu publicznego informacji przetworzonej mogą świadczyć pewne okoliczności dotyczące wnioskującego o udzielenie tej informacji. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie ten, ko jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w sposób niedostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Jak podkreślono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie daje mu realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym uzyskaniem informacji publiczne po to, by ją móc udostępnić ogółowi (zob. wyroki z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, Lex nr 951999, z 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12, Lex nr 1403137). Można dodać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 grudnia 2018 r. SK 27/14 stwierdził, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej przetworzonej jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, jest adekwatnym środkiem do realizacji założonego przez ustawodawcę celu, a ciężar w postaci wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego nałożony na obywatela nie jest nadmiernie dolegliwy. Z całą pewnością ograniczenie to nie prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie skarżący wykazywał interes publiczny powołując się na swoje podejrzenia co do nieprawidłowego dotowania przedszkoli. Nie wykazał natomiast, że te interes ma charakter szczególny. Zdaniem Sądu same jego podejrzenia nie uprawdopodobnione żadnymi obiektywnymi okolicznościami, nie są wystarczające do przyjęcia, że działania skarżącego zmierzające do uzyskania tych informacji (dotyczących zresztą nie tylko przedszkoli), pozwolą mu na podjęcie określonych działań zmierzających do ewentualnej zmiany istniejącego stanu rzeczy. Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę.