II SA/Wa 2326/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (sprawozdawca), Olga Żurawska – Matusiak, Protokolant Katarzyna Skurzyńska, referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie aktu mianowania w Służbie Celnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował I. S. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień [...] celnego w korpusie [...] Służby Celnej. W odwołaniu od powyższej decyzji I. S. zarzuciła: - rażące naruszenie przepisów prawa, w tym zasady praworządności wyrażonej w art. 6 kpa oraz bezpośrednio w art. 7 konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej, - rażące naruszenie przepisu art. 7 kpa poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Ponadto odwołująca się zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. Podnosząc powyższe I. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez mianowanie na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz wskazanie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycje art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że w trakcie pełnienia służby, zajmowała stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych i pracowników bowiem od dnia [...] lipca 2002 r. do [...] lipca 2003 r. była Kierownikiem Referatu [...] w Urzędzie Celnym [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Szef Służby Celnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z poźn. zm.) oraz art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm) po rozpoznaniu odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, w zakresie określenia korpusu. Organ administracji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej, w terminie do dnia 30 listopada 2009 r., wynikał z art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Na podstawie wskazanego przepisu, w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, kierownik urzędu obowiązany był dokonać mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Organ wskazał, że regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej, na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Procedura przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowana została w art. 223 ust. 2 – 6 ustawy. Zadaniem organu było umieszczenie danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska, bądź pełnionych obowiązków. Badając zasadność żądania odwołującej dotyczącego mianowania na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, organ doszedł do przekonania, iż w niniejszym przypadku przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie mógł mieć zastosowania. Bowiem dotyczy on funkcjonariusza celnego, który spełnia określone w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej tj. w dniu 30 października 2009 r. Jak wynika z zebranych w sprawie dokumentów bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, odwołująca zajmowała stanowisko [...] celnego i posiadała stopień służbowy [...]celnego. Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej w art. 17 ust. 1 i ust. 13, nie zalicza stanowiska eksperta celnego do kategorii stanowisk kierowniczych. Natomiast art. 223 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej uzależnia od zajmowania przez funkcjonariusza wyższego stanowiska kierowniczego, albo stanowiska: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Stopień służbowy młodszego aspiranta celnego - który odwołująca posiadała bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy - nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wobec powyższego obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w [...] było mianowanie odwołującej na stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej, zgodnie z dyspozycja art. 223 ust. 4 ustawy. Szef Służby Celnej podkreślił, że nie kwestionuje faktu pełnienia w przeszłości przez I. S. zadań na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Z akt osobowych wynika, iż od dnia [...] lipca 2002 r. do [...] lipca 2003 r. wymieniona była Kierownikiem Referatu [...] w Urzędzie Celnym [...] w [...]. Jednakże ze względu na to, iż art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, uzależnia od zajmowania - "bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy" - stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku, przepis ten nie mógł mieć zastosowania. Organ nie zgodził się z sugestią zawartą w odwołaniu, aby zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" rozumieć jako odnoszący się do dowolnego okresu, poprzedzającego wejście w życie ustawy o Służbie Celnej. Szef Służby Celnej zaznaczył, że powołany wyżej przepis umieszczony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W związku z tym reguluje on jedynie sytuacje, które mogą pojawić się na tle wprowadzenia w życie nowych uregulowań. Organ zaznaczył, że celem ustawodawcy było dostosowanie zastanego katalogu stopni służbowych do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej, a jedynie wyjątkowo, w ściśle określonych przypadkach wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, miało stanowić awans. Odmienna interpretacja, zdaniem organu, nie dałaby się pogodzić z zasadami logiki. Podsumowując powyższe, organ uznał, że przytoczone w odwołaniu zarzuty nie wpływają na zmianę zaskarżonej decyzji i określenie stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Na powyższą decyzję Szefa Służby Celnej, I. S., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o: - uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej, - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów: - art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, przejawiające się w zawężającej i dowolnej wykładni art. 223 ustawy o Służbie Celnej, a w szczególności zamieszczonego w nim zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", co stoi w sprzeczności z wykładnią literalną powyższego zwrotu dokonaną przez Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny wskazującą, że odnosi się do każdego przedziału czasowego poprzedzającego tę datę, a nie tylko do samego dnia wejścia w życie ustawy. - art. 9 i 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...]. I. S. zarzuciła także, naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych w Służbie Celnej mogą być jedynie ci funkcjonariusze, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pozostawali w służbie stałej i zajmowali stanowiska wiążące się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych bądź pracowników w sytuacji, gdy wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż chodzi tu o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę, a nie tylko dzień wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że podstawowym kryterium kwalifikującym funkcjonariusza do korpusu oficerów młodszych było uprzednie zajmowanie stanowiska wiążącego się z podporządkowaniem służbowym lub pełnieniem obowiązków na stanowisku związanym z podporządkowaniem służbowym i pozostawanie w stopniu innym niż wskazany w art. 223 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej. Dlatego też, zdaniem skarżącej spełnia ona warunki do mianowania na stopień w korpusie oficerów młodszych. Pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane jako czas istniejący przed wejściem w życie ustawy, niekoniecznie w dniu wejścia ustawy w życie. W odpowiedzi na skargę, Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawowe znaczenie przy badaniu niniejszej sprawy ma rozstrzygnięcie sporu dotyczącego wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Zgodnie z którym, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Aby właściwie zrozumieć użyty w tym przepisie zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy poddać go stosownej wykładni. Dokonując wykładni językowej, dojdziemy do wniosku, że wspomniany zwrot, może oznaczać zarówno, moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. Wykładnia językowa nie jest jednoznaczna, dlatego konieczne jest odwołanie się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej, które pozwolą uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej przepisu. Zgodnie z zasadą wykładni systemowej, nie jest dozwolona interpretacja przepisów prawa, która prowadzi do sprzeczności z innymi przepisami danej ustawy. Przy wykładni przepisów należy również brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Przepisy przejściowe tej ustawy, miały zapewnić płynną zmianę, dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Budzący najwięcej wątpliwości interpretacyjnych, art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, umieszczony został w "Rozdziale 14", zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W art. 223 ust. 2 – 6 ustawy, zawarte zostały szczegółowe wytyczne, dotyczące przyporządkowania do określonych korpusów, z uwzględnieniem posiadanych przez funkcjonariuszy celnych stopni służbowych "przed dniem wejścia w życie ustawy". Wspomniany zwrot, należy interpretować w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule. Należy zaznaczyć, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, miała na celu, między innymi, uporządkowanie zakresu stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych oraz stworzenie korpusów stopni służbowych, zgodnie ze wzorem przyjętym w innych służbach mundurowych. Stopnie służbowe określone w art. 8 ust. 1, poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, przyporządkowane do określonych korpusów. Wspomniane przypisanie, do korpusów nie jest uzależnione od okresu służby, posiadanych kompetencji, doświadczenia, ale jedynie od stopnia, który funkcjonariusze mieli "przed dniem wejścia w życie ustawy". Przepis art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, nie pozostawia kwestii mianowania funkcjonariuszy - uznaniu administracyjnemu. Podkreślić należy, że celem opisanej regulacji nie było awansowanie, które uwzględniałoby dotychczasowy przebiegu służby, przebyte szkolenia, podniesione kwalifikacje, lecz tylko przeniesienie funkcjonariuszy w zakres nowej regulacji prawnej. Przyjmując, że celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej, było zapewnienie płynnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych w stosunki kreowane nową ustawą, dlatego zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Założenie, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu, wziąłby pod uwagę. Zdaniem Sądu, Dyrektor Izby Celnej w [...], jak i Szef Służby Celnej dokonali właściwej interpretacji przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej uznając, że odnosi się on jedynie do funkcjonariuszy celnych, którzy "bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy", zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku. Warto podkreślić, że ani organy, ani też tutejszy Sąd, nie kwestionują faktu, iż od dnia [...] lipca 2002 r. do [...] lipca 2003 r. wymieniona była Kierownikiem Referatu [...] w Urzędzie Celnym [...] w [...]. Jednak okoliczność, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, skarżąca, nie wykonywała wspomnianych funkcji powoduje, że fakt zajmowania w przeszłości stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, nie ma przy wydawaniu decyzji żadnego znaczenia. Aby należycie wyjaśnić decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2011 r., należy również przytoczyć uchwałę, Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10. W uzasadnieniu powyższej uchwały przytoczony został art. 188 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zgodnie z którym w trybie postępowania administracyjnego rozpoznawane są sprawy załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, których przedmiotem jest przeniesienie, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienie na niższe stanowisko, zawieszenie w pełnieniu obowiązków oraz zwolnienie ze służby. Sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy rozpatruje zaś spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 188 ust. 1. Na liście wymienionych powyżej kwestii, nie znalazło się roszczenie o mianowanie na wyższy stopień służbowy. Sąd Najwyższy podkreślił, że dla stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. służbach mundurowych charakterystyczną, szczególną cechą jest podległość służbowa, której znaczny zakres powoduje, iż w tych stosunkach nie ma równorzędności podmiotów. Jak zaznacza Sąd Najwyższy, przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. To przełożony decyduje o mianowaniu na określony stopień służbowy - tym właśnie - objawia się podległość służbowa funkcjonariusza. Sąd Najwyższy, potwierdził pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ochronie prawnej podlega istnienie stosunku służbowego w służbach mundurowych i jego inne istotne elementy, natomiast nie jest nią objęty wniosek o awans na wyższy stopień służbowy, ponieważ takie roszczenie, funkcjonariuszowi nie przysługuje. Sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do zakresu wewnętrznej sfery działania służb, w których prawo do sądu jest ograniczone. Jest to konsekwencją szczególnych cech występujących w służbach mundurowych takich jak: nadrzędność i podrzędność, stosunek służbowy oraz związana z tym dyspozycyjność. Na tej podstawie, organ wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. zaznaczył, że utrzymuje w mocy zaskarżony akt mianowania w zakresie określenia korpusu. Wspomniany w skardze zarzut naruszenia art. 8 kpa, poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, przejawiające się w zawężającej i dowolnej wykładni art. 223 ustawy o Służbie Celnej, nie ma w niniejszej sprawie usprawiedliwionych podstaw. Istotne jest przypomnienie, założeń nowelizacji ustawy o Służbie Celnej, czyli m. in. faktu, iż jej celem było uporządkowanie zakresu stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych oraz stworzenie korpusów stopni służbowych, zgodnie z wzorem przyjętym w innych służbach mundurowych. Przy wspomnianych założeniach ustawowych, organy wydawały decyzje, jedynie na podstawie akt osobowych i administracyjnych obrazujących przebieg kariery urzędniczej funkcjonariusza. Akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. można określić jako przeniesienie funkcjonariusza z realiów ustawy o Służbie Celnej z 1999 r. w stan prawny opisany ustawą o Służbie Celnej z 2009 r. Skarżąca zarzuciła organom również naruszenie art. 9 kpa, ustanawiającego zasadę informowania stron, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, a także czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Ponadto naruszenia art. 11 kpa zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Należy stwierdzić, iż organy orzekające w niniejszej sprawie, nie uchybiły wskazanym regulacjom. Z uwagi na powyższe, decyzje podjęte przez Dyrektora Izby Celnej w [...] jak i Szefa Służby Celnej są prawidłowe, nie stwierdzono bowiem naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.