II SA/Wa 2331/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant specjalista Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi małoletnich S. K., S. K. i N. K. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego S. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "Prezesem ZUS") z dnia [...] października 2018 r. o numerze [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r., sprecyzowanym w dniu [...] lipca 2018 r. S. K. wystąpił o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku dla jego małoletnich dzieci: S., S. i N. K. – po zmarłej matce A. K. W uzasadnieniu wskazał, iż zmarła nie wypracowała wprawdzie wymaganego okresu do uzyskania renty w trybie zwykłym, jednakże było to spowodowane opieką nad trójką małoletnich dzieci. Wyjaśnił, że żona planowała powrót do pracy – po uzyskaniu przez najmłodszą córkę wieku szkolonego – jednakże na skutek ciężkiej choroby zmarła. Dodatkowo opisał trudną sytuacje życiową i materialną jego rodziny. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. Prezes ZUS odmówił przyznania małoletnim świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ przywołał treść przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o emeryturach i rentach z FUS") oraz wskazał, iż wszystkie wymienione w nim przesłanki musza zostać spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS ustalił – na podstawie dokumentacji zawartej w aktach sprawy – iż na przestrzeni 31 lat życia matki dzieci udowodniono jedynie 4 lata, 2 miesiące i 7 dni okresów składkowych oraz 1 rok, 4 miesiące i 23 dni okresów nieskładkowych. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy matki dzieci, udokumentowano jedynie 2 lata, 4 miesiące i 14 dni tych okresów. Zdaniem organu, nie można było stwierdzić, że w przypadku zmarłej wystąpiły szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia. Wobec matki dzieci nie orzeczono bowiem całkowitej niezdolności do pracy w latach 2015-2017 i nie zostały wykazane żadne inne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia. Za takie nie można natomiast było uznać poświecenia się opiece nad dziećmi, bowiem nie była to okoliczność niezależna od woli osoby ubezpieczonej, lecz jej świadomy wybór. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję własną. W uzasadnieniu organ w całości podtrzymał stanowisko, iż w sprawie nie wykazano takich szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby uwzględnienie wniosku. Bez wątpliwości matka dzieci miała udokumentowane jedynie 5 lat i 7 miesięcy okresów składkowych i nieskładkowych, a nadto w okres przerwy w zatrudnieniu nie orzeczono wobec niej całkowitej niezdolności do pracy. Prezes ZUS powtórzył przy tym, iż zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa, rezygnacja z zatrudnienia na rzecz opieki nad dziećmi nie usprawiedliwia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi nie oznacza bowiem całkowitej niezdolności do pracy i nie pozbawia tym samym możliwości jej wykonywania. Również powoływanie się na znaczne bezrobocie panujące na terenie zamieszkania samo w sobie nie może stanowić usprawiedliwienia bezczynności zawodowej, a tym samym nie stanowi szczególnej okoliczności, o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ZUS z dnia 26 października 2018 r. przedstawiciel ustawowy małoletnich zarzucił naruszenie przepisów art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego, jak również naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W uzasadnieniu powtórzył argumentację prezentowaną w toku postępowania, zgodnie z którą zmarła nie mogła pracować z powodu konieczności opieki nad dziećmi, jak również w związku z wysokim bezrobociem panującym w miejscu zamieszkania. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Literalna wykładnia powyższego przepisu prowadzi do jednoznacznego przyjęcia, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku uzależnione jest od wystąpienia trzech przesłanek: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty w trybie zwykłym musi być spowodowane "szczególnymi okolicznościami"; 2) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż przyznanie przedmiotowego świadczenia uzależnione jest od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych wyżej przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość (zob. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. Beaty Gudowskiej i dr hab. Krzysztofa Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r. o sygn. akt I OSK 378/08). Należy również podkreślić, iż brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes ZUS. Uregulowanie takie oznacza, że organ administracji, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ winien jednak pamiętać, iż owo uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność w załatwieniu sprawy. Uznaniowość nie oznacza wszak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w przepisie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z drugiej zaś przepisy k.p.a., które znajdują tu zastosowanie, w myśl art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 2051/11; orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem nie nosi cech dowolności i została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, po wszechstronnym zebraniu i rozważeniu całego materiału dowodowego. Prezes ZUS słusznie wskazał, iż wnioskowana renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, w związku z czym, rozpatrzeniu podlega spełnienie przesłanek przez zmarłą matkę małoletnich dzieci. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, iż w sprawie nie została spełniona pierwsza ze wskazanych wyżej przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem nie można było stwierdzić, iż za życia matki dzieci zaistniały "szczególne okoliczności", które wykluczyły możliwość uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. Przypomnieć trzeba, że ustawa o emeryturach i rentach z FUS, choć posługuje się pojęciem "szczególnych okoliczności" to nie precyzuje, jak należy je definiować. W doktrynie i orzecznictwie wypracowano więc jednolite stanowisko, zgodnie z którym, dokonując wykładni pojęcia szczególnych okoliczności, należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, by w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. W konsekwencji, za "szczególne okoliczności" uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Przyznanie świadczenia "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku starającego się o to świadczenie, bowiem nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko Prezesa ZUS, iż za życia matki małoletnich nie wystąpiły takie okoliczności, które można by uznać za szczególne w rozumieniu przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Poza przedmiotem sporu pozostaje okoliczność, iż w ciągu 31 lat jej życia udowodniono jedynie 5 lat i 7 miesięcy okresów składkowych i nieskładkowych łącznie, zaś w okresach od [...] sierpnia 2014 r. do [...] września 2016 r. oraz od [...] września 2016 r. do [...] listopada 2017 r. nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia. Istotne jest przy tym to, że matka dzieci za życia nie była całkowicie niezdolna do pracy, zaś okres niezdolności do pracy wywołany chorobą obejmuje jedynie kilka miesięcy przed śmiercią, którego to okresu organ nie brał pod uwagę przy podejmowaniu swoich rozstrzygnięć. Jak wynika bowiem z Orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2018 r., całkowita niezdolność do pracy zmarłej powstała dopiero od dnia [...] listopada 2017 r. i trwała do dnia zgonu, tj. [...] lutego 2018 r. W ocenie Sądu, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że w przerwach zatrudnienia matki małoletnich wystąpiły takie niezależne od niej i obiektywnie niemożliwe czy trudne do przezwyciężenia okoliczności, które uniemożliwiły jej wykonywanie zatrudnienia. Trafne jest twierdzenie organu, że za okoliczność szczególną uznać należy wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2000 r. o sygn. akt II SA 306/00). W czasie niewykonywania zatrudnienia przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, nie istniały niezależne od matki przeszkody uniemożliwiające odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne, których nie można byłoby przezwyciężyć. Pomimo zrozumienia dla trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej rodziny małoletnich skarżących, brak jest jednak podstaw, aby przyjąć, że opieka nad dziećmi stanowi okoliczność szczególną, o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Nie jest to bowiem zdarzenie o charakterze nadzwyczajnym, na które strona nie miała wpływu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przerwa w zatrudnieniu związana z opieką i wychowywaniem dzieci nie ma charakteru okoliczności szczególnej. Niewykonywanie pracy zawodowej i poświęcenie się opiece nad dzieckiem nie jest okolicznością niezależną od woli i nie czyni osoby sprawującej taką opiekę niezdolną do pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2007 r. o sygn. akt I OSK 1689/06). Podobnie należy ocenić powoływanie się na znaczne bezrobocie panujące na terenie zamieszkania zmarłej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, sama trudna sytuacja panująca na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej. W pewnych sytuacjach okresy pozostawania bez pracy mogą być rozpatrywane w kategoriach okoliczności szczególnych, jednak nie oznacza to, że bezrobocie samo w sobie może być bez żadnych dalszych warunków uznane za okoliczność uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia. Przyjmuje się bowiem, że za szczególną okoliczność nie może być uznany stan bezrobocia bez wykazanej aktywności zmierzającej do zmiany sytuacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2014 r. o sygn. akt I OSK 1540/14 oraz z dnia 5 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK 1897/14). Nie jest zatem okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS sam fakt bezrobocia, jeżeli ubezpieczony nie podejmuje żadnych działań w celu znalezienia pracy, choćby działania te zakończyły się niepowodzeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1694/10). Okolicznościami takimi nie są ani brak ofert pracy dla osoby bezrobotnej, ani dłuższe przerwy w zatrudnieniu, bez jednoczesnego wykazania przyczyn ustania poszczególnych okresów zatrudnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2006 r. o sygn. akt I OSK 1328/05). Tymczasem w aktach sprawy, prócz Zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy w S. z dnia [...] marca 2018 r. potwierdzającego okresy zarejestrowania bezrobotnej, brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego aktywność w poszukiwaniu pracy przez zmarłą, odmowy pracodawców przyjęcia do pracy lub brak ofert pracy, które mogłyby usprawiedliwiać krótszy niż wymagany do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie staż okresów składkowych. Podkreślić raz jeszcze należy, że sama trudna sytuacja panująca na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 208 r. o sygn. akt I OSK 2082/18). Jak to na wstępie wskazano, niespełnienie już tylko jednej z przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Sąd nie kwestionuje przy tym, iż sytuacja życiowa i materialna rodziny jest trudna, niemniej jednak, omawiane świadczenie ma charakter wyjątkowy z tego względu, że jego przyznanie nie jest uzależnione tylko od sytuacji materialnej wnioskującej strony, ale wymaga również spełnienia pozostałych przesłanek, w tym przesłanki szczególnych okoliczności, co zostało już wyżej wyjaśnione. W przeciwnym razie, świadczenia w drodze wyjątku przybrałyby charakter pomocy socjalnej, a nie o to chodziło ustawodawcy, gdy wprowadzał przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Nie zasługują zatem na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, materiał dowodowy został w sprawie zebrany z poszanowaniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zaś wydane w sprawie decyzje zapadły po wszechstronnym jego rozważeniu i odpowiadają wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).