II SA/Wa 2332/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. przyznaje, ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. D. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W dniu [...] stycznia 2011 r. D. P. został zarejestrowany w Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Prezydent W. orzekł o uznaniu D. P. za osobę bezrobotną z dniem [...] stycznia 2011 r. i o przyznaniu mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] stycznia 2011 r. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych trzech miesięcy posiadania prawa do zasiłku oraz w wysokości [...] zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Prezydent W., działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "a" i "b", art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. "a" oraz art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), orzekł o utracie przez D. P. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] marca 2011 r., wskazując, że zainteresowany bez uzasadnionej przyczyny odmówił pierwszy raz przyjęcia propozycji pracy. W takim przypadku bezrobotny traci status osoby bezrobotnej na okres 120 dni od dnia odmowy. W odwołaniu od tej decyzji D. P. podniósł, że skierowanie do pracy, jakie otrzymał, okazało się nieaktualne, dlatego też nie mógł przyjąć propozycji pracy, na którą powołuje się organ. Wniósł o zmianę podjętej decyzji, zwracając uwagę, że pozostaje bez środków do życia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Wojewoda [...], mając za podstawę art. 138 § 2 kpa i art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. "a" oraz art. 75 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 ww. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność ustalenia, czy oferta pracy skierowana została do D. P. i czy ofertę tę zainteresowany odebrał osobiście oraz czy w dniu otrzymania skierowania został właściwie pouczony o konsekwencjach wynikających z niewywiązania się z obowiązków nałożonych na bezrobotnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Prezydent W., stosując art. 104 kpa w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "a" i "b", art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. "a" i art. 75 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy [...], orzekł o utracie przez D. P. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] marca 2011 r. z powodu pierwszej odmowy przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy bez uzasadnionej przyczyny. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2011 r. w Urzędzie Pracy [...] zorganizowano giełdę pracy, w której uczestniczył pracodawca, do którego D. P. został skierowany, prowadzący rekrutację na zgłoszone stanowisko pracy – [...]. W dniu [...] marca 2011 r. zainteresowany złożył w kancelarii Urzędu Pracy [...] skierowanie do pracy bez adnotacji pracodawcy, co traktowane jest jako odmowa przyjęcia propozycji pracy. W takiej sytuacji bezrobotny traci status osoby bezrobotnej na okres 120 dni od dnia odmowy. D. P. decyzję tę uczynił przedmiotem odwołania, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności nieuzyskanie dodatkowych wyjaśnień od zainteresowanego i nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka L. Z., mimo powzięcia przez organ wątpliwości, czy strona została właściwie i skutecznie pouczona o konsekwencjach wynikających z niewywiązania się z obowiązków nałożonych na bezrobotnego, a także naruszenie art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niezapewniający zaufania do organu władzy publicznej. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Wojewoda [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. "a" oraz art. 75 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 ww. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania i podzielając argumentację zaprezentowaną przez organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję D. P. podniósł, że nie odmówił przyjęcia pracy, lecz oferta, którą otrzymał od organu zatrudnienia w skierowaniu do pracy, okazała się nieaktualna, którą to okoliczność może potwierdzić sąsiad – L. Z. Skarżący wniósł o przyznanie mu prawa pomocy w zakresie ustanowienia adwokata z urzędu. Udzielając odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, przedstawiając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację faktyczną i prawną, jaka została użyta w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 2332/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał D. P. prawo pomocy, ustanawiając dla niego adwokata. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2012 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 33 ust. 4 pkt 3 i art. 36 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że D. P. odmówił przyjęcia propozycji pracy bez uzasadnionej przyczyny, kiedy skierowana do niego oferta pracy okazała się nieaktualna, a ponadto skarżący nie był w ogóle pouczony o konsekwencjach niedopełnienia obowiązków ciążących na osobach bezrobotnych. Pełnomocnik strony skarżącej postawił także zarzut naruszenia art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania pracodawcy, do którego skarżący został skierowany, w celu ustalenia, czy istotnie odmówił on przyjęcia odpowiedniej pracy bez uzasadnionej przyczyny, nieprzesłuchanie świadka L. Z., o co strona wnioskowała w sprawie, które to uchybienia w następstwie wydania nieprawidłowych decyzji w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych doprowadziły do powstania szkody. Formułując przedstawione zarzuty, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. "a" ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3 (nie dotyczy niniejszej sprawy), pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie lub poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia odmowy na okres 120 dni, w przypadku pierwszej odmowy. Przepis ten obliguje organ zatrudnienia do pozbawienia statusu bezrobotnego w związku z niespełnianiem warunków określonych w definicji bezrobotnego, zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a mianowicie – warunku gotowości i zdolności do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Przykładem niespełniania tego warunku jest właśnie odmowa przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy przewidzianej dla bezrobotnych, a także odmowa poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, które mają na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy. Nader istotne przy tym jest – jak wynika z treści cyt. przepisu – że odmowa przyjęcia odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy musi być bezzasadna. Tylko bowiem w sytuacji odmowy przyjęcia odpowiedniej pracy bez uzasadnionej przyczyny, organ zatrudnienia pozbawia bezrobotnego statusu osoby bezrobotnej. Oznacza to, że w sytuacji, gdy przyczyny odmowy są uzasadnione, nie mogą one powodować dla bezrobotnego negatywnych konsekwencji w sferze jego statusu. Prawodawca posłużył się tu pojęciem nieostrym ("bez uzasadnionej przyczyny"), które w każdym jednostkowym przypadku wymaga dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy, czego w rozpoznawanej sprawie nie uczyniły orzekające w niej organy zatrudnienia, wszak za niewystarczające należy uznać te ustalenia, które legły u podstaw wydanych w sprawie decyzji. Podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej, organ zatrudnienia związany jest regułami postępowania administracyjnego w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania, określonymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W szczególności organ winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Tymczasem w niniejszej sprawie, nie czyniąc dokładnych ustaleń, organy zatrudnienia zgodnie przyjęły, że złożone przez D. P. w kancelarii Urzędu Pracy [...] skierowanie do pracy bez adnotacji pracodawcy jest wystarczające dla zastosowania sankcji w postaci obligatoryjnego pozbawienia statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jako że – ich zdaniem – okoliczność ta winna być traktowana w kategoriach odmowy przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy bez uzasadnionej przyczyny. Z dokonaną w ten sposób oceną i z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Organ zatrudnienia, jak każdy organ administracji publicznej, działa na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie może zatem w sposób dowolny, w oderwaniu od obowiązujących przepisów, wedle własnego uznania określać rygoru wobec bezrobotnego za dokonany przez niego zwrot skierowania do pracy bez adnotacji pracodawcy. Nawet jeśli organ zatrudnienia czyni tego rodzaju rygory dla zaktywizowania osób bezrobotnych, stosując sankcję w postaci pozbawienia statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, winien w tym zakresie kierować się w pierwszej kolejności brzmieniem przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ zatrudnienia nie może bowiem zwróconego przez osobę bezrobotną skierowania do pracy bez adnotacji pracodawcy traktować każdorazowo jako odmowy przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy bez uzasadnionej przyczyny. Z punktu widzenia treści art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. "a" ww. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, dla zastosowania wobec bezrobotnego przewidzianej w tym przepisie sankcji konieczne jest wykazanie, że bezrobotny bezzasadnie odmówił przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy i to w ten sposób ustalona okoliczność bezzasadnej odmowy ma wówczas znaczenie prawne dla podejmowanego na tej podstawie rozstrzygnięcia. Natomiast samego faktu zwrotu przez bezrobotnego skierowania do pracy bez adnotacji pracodawcy nie można utożsamiać z bezzasadną odmową przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy. Brak jakiejkolwiek adnotacji pracodawcy na skierowaniu do pracy nie świadczy bowiem, że bezrobotny odmówił jej przyjęcia, a tym bardziej, że odmówił jej przyjęcia bezzasadnie, jak wymaga tego powyższy przepis. By przyjąć, że skarżący bezzasadnie odmówił przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy, organ zatrudnienia winien dysponować oświadczeniem pracodawcy, którego treść potwierdzałaby, że zainteresowany bez uzasadnionej przyczyny odmówił przyjęcia oferty pracy, ewentualnie – oświadczeniem samego skarżącego, z którego wynikałoby, że propozycji pracy nie przyjmuje, a dokonywana przez niego odmowa jest bezzasadna (przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, zważywszy że cyt. art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. "a" ww. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi o "propozycji odpowiedniej pracy"). Jednak w sprawie tego rodzaju oświadczeń nie ma, toteż rolą organu było zweryfikowanie, co w rzeczy samej stało się z ofertą pracy, którą pracodawca – za pośrednictwem organu zatrudnienia – skierował, a której to pracy skarżący – jak twierdzi – nie otrzymał, gdyż propozycja stała się nieaktualna. Należało więc dokładnie wyjaśnić twierdzenia skarżącego, konfrontując je ze stanowiskiem pracodawcy, do którego D. P. został skierowany, względnie przesłuchać także inne osoby, których zeznania mogą przyczynić się do ustalenia zaistniałego stanu faktycznego, i dopiero – w zależności od poczynionych ustaleń – procedować zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przedstawione rozważania świadczą o naruszeniu przez organy zatrudnienia przepisów prawa materialnego i procesowego, co nie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, toteż Sąd wyeliminował z obrotu prawnego obie decyzje. Nie przesądzając o ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy, przy ponownym jej rozpoznaniu organy zatrudnienia winny uwzględnić wskazania poczynione przez Sąd. Uznając zatem skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. Stosując art. 250 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 240 zł, powiększone o należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu.