II SA/Wa 2333/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spr.), Sędzia WSA - Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędzia WSA - Janusz Walawski, Protokolant - Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2007 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] września 2006 r. nr [...], - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku P. P. (ur. [...]), powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania dla wymienionego renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a renta rodzinna w drodze wyjątku jest świadczeniem pochodnym, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący na przestrzeni 24 lat życia, od [...] stycznia 2004 r. do [...] października 2004 r., udowodnił zaledwie 9 miesięcy i 12 dni okresu składkowego i jest on zbyt krótki żeby uznać, iż w okresie aktywności zawodowej zaszły jakieś szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia. Ponadto bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 2002/2003 był on uczniem Policealnej Szkoły [...], bowiem naukę pobierał w systemie zaocznym i nic nie stało na przeszkodzie w podjęciu pracy w tym czasie. Przy rozpatrywaniu sprawy była również brana pod uwagę sytuacja materialna, lecz nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, P. P. nie zgodził się ze stanowiskiem organu administracji i uznał powyższą decyzję za krzywdzącą. Stwierdził, że był ubezpieczony, a tylko ciężka choroba uniemożliwiła mu kontynuowanie pracy. W tej sytuacji nie mógł osiągnąć wymaganego okresu do przyznania mu renty na zasadach ogólnych, zaś należy mu się w tej sytuacji świadczenie w drodze wyjątku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] września 2006 r. i w uzasadnieniu powołał się na argumentację podaną już w zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. P. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i – poza zarzutami oraz argumentacją przedstawioną już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – podał, że od czerwca 2003 r. rozpoczął pracę i kontynuował ją na zasadzie umowy – zlecenia do dnia [...] sierpnia 2003 r., a kolejna umowa o pracę została rozwiązana z winy pracodawcy, po czym zarejestrował się jako bezrobotny. W tej sytuacji nie mógł on nabyć uprawnień do renty na zasadach ogólnych, zaś w chwili obecnej znajduje się w bardzo ciężkiej sytuacji materialnej i jest uzależniony tylko od rodziców, którzy również znajdują się w niezwykle ciężkiej sytuacji finansowej. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne stwierdził, że rezygnacja z opłacania składki na ubezpieczenie społeczne w trakcie świadczenia pracy na podstawie umowy – zlecenia, była wyłącznym wyborem skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenia te nie mają charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty i pozostawia przyznanie takich uprawnień uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie. Z cytowanego już wyżej przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Podkreślić należy, że w postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z art. 124 cytowanej już wyżej ustawy, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego oraz wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, organ w uzasadnieniach obydwu decyzji przytoczył okoliczności faktyczne, które nie mają bezpośredniego związku z przesłankami orzekania w sprawie przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Wskazał mianowicie, że skarżący na 6 lat aktywności zawodowej (tzn. od uzyskania pełnoletniości do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy), posiada okres składkowy wynoszący 9 miesięcy i 12 dni, a przecież omawiany przepis art. 83 ustawy nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku jedynie od stażu ubezpieczeniowego i wobec tego, okoliczność ta nie ma przesądzającego charakteru w sprawie. Kwestią zasadniczą są natomiast powody niespełnienia przez P. P. wymagań uprawniających do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie oraz ocena, czy nie nastąpiło to na skutek szczególnych okoliczności. Trafne jest stanowisko organu, że sytuacja na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ustawy, co wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Jednakże nie można tej zasady generalizować i odnosić jej np. do wszystkich grup wiekowych. Czym innym jest bowiem – na co wskazuje doświadczenie z rynku pracy – problem bezrobocia w odniesieniu do grupy ludzi w młodym wieku, a czym innym do osób posiadających już doświadczenie zawodowe i sytuacja tych pierwszych jest zdecydowanie trudniejsza, aniżeli tych drugich. Powoływanie się przez organ na wykonywanie przez skarżącego pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej, czego konsekwencją jest brak opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, musi być rozważone w kontekście całego okresu zatrudnienia, tym bardziej, że okres świadczenia przez skarżącego pracy na podstawie umowy zlecenia uznać należy, w odniesieniu do wymaganego przez przepisy prawa stażu pracy uprawniającego do przyznania renty na zasadach ogólnych, za stosunkowo krótki. Ponadto, niejako usprawiedliwieniem dla świadczenia pracy na podstawie takiej umowy może być fakt, że praca ta związana była z nauką zawodu, a więc z dążeniem do uzyskania odpowiednich kwalifikacji na rynku pracy. Zdaniem Sądu również rozważenia pod kątem szczególnych okoliczności powołanych w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wymaga okoliczność, która spowodowała powstanie u P. P. niezdolności do pracy. W ocenie Sądu zauważalny wzrost zachorowań na [...] w rejonie [...] powinien być wzięty pod uwagę przy analizie czy niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty jest spowodowane szczególnymi okolicznościami. Zatem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie podejmując w rozpatrywanej sprawie niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dopuścił się naruszenia wskazanych powyżej reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarówno bowiem w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji ją poprzedzającej przyjął, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których można przyznać wnioskowane świadczenie. Podkreślenia wymaga również, iż możliwość decydowania według uznania nie oznacza, że Prezes ZUS ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, również działającym w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes ZUS nie zbadał wyczerpująco wszystkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i w konsekwencji nie dopełnił obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na obiektywną i wnikliwą jego ocenę. Uznaniowość w przyznawaniu świadczeń w drodze wyjątku nie oznacza, że organ ten może dowolnie stosować reguły procesowe określone w k.p.a. Należy dodać, że uwzględnienie skargi nie oznacza, iż Sąd przesądza o istnieniu podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, ale wadliwość postępowania dowodowego pozwala przyjąć, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszeniem art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a rozpatrując sprawę ponownie, organ winien w sposób wnikliwy i wyczerpujący odnieść się do wskazanych wyżej uchybień. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 i 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.