II SA/Wa 2333/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 106 ust. 1 w zw. z art. 109 pkt 1 i art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 z późn. zm.), § 7 pkt 3, § 8 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1000), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiającą przyznania A. W. s. S. – funkcjonariuszowi w służbie stałej – równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji podano, iż podstawą odmowy przyznania równoważnika było skorzystanie przez wymienionego funkcjonariusza z pomocy finansowej na uzyskanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w trakcie pełnienia służby w Policji. A. W. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy i w złożonym wniosku podniósł, że z dniem [...] sierpnia 2007 r. zwolnił się ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] i tego samego dnia został przyjęty do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...]. Nie dysponuje lokalem mieszkalnym w miejscu pełnienia służby, ani też w miejscowości pobliskiej. Jego zdaniem fakt skorzystania z pomocy finansowej w Policji nie ma żadnego znaczenia, ponieważ przyjęcie go do służby w ABW spowodowało powstanie nowego stosunku służbowego, wobec czego ABW jest zobligowana do wypłacania mu przedmiotowego świadczenia. Organ uznał, że argumenty przedstawione przez stronę nie zasługują na uwzględnienie. W sprawie zachodzą negatywne przesłanki do przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego A. W., a tym samym do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdyż podczas pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] otrzymał on pomoc finansową na uzyskanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscu pełnienia służby w Policji, tj. w [...]. Organ wskazał, iż prawo funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego określa przepis art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 z późn. zm.) i wydane na podstawie art. 106 ust. 2 tej ustawy rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1000). Zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast uprawnienie funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej wynika z art. 102 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW. Warunki przyznania lokalu mieszkalnego zostały wymienione w art. 109 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi skorzystanie z prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (art. 109 pkt 1 ustawy). W przypadku niezrealizowania prawa do lokalu w formie przydziału funkcjonariuszowi przysługują formy zastępcze prawa do lokalu mieszkalnego, jakimi są: udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (domu) albo też przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Pomoc finansowa jest świadczeniem jednorazowym wypłacanym na wniosek funkcjonariusza. Zasadę jednorazowości pomocy państwa w uzyskaniu lokalu mieszkalnego (domu) potwierdza także treść § 7 pkt 3 wymienionego rozporządzenia stanowiącego, że równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się, gdy funkcjonariuszowi przyznano pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego albo tego samego rodzaju świadczenie na podstawie odrębnych przepisów. W przedmiotowym stanie faktycznym przepisami odrębnymi, o których mowa w § 7 pkt 3 rozporządzenia jest art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Przewiduje on przyznanie policjantowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu w miejscu pełnienia służby. Analiza przepisów art. 108 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW oraz art. 94 ust. 1 ustawy o Policji i pozostałych związanych z prawem policjanta do lokalu mieszkalnego wskazuje na tożsamość tych świadczeń (np. art. 88 ustawy o Policji odpowiada przedmiotowi uregulowanemu w art. 102 ustawy o ABW i AW, art. 92 ustawy o Policji jest tożsamy z art. 106 ustawy o ABW i AW). Mając na uwadze powyższe uregulowania prawne organ stwierdził, że w sytuacji skorzystania w Policji z prawa do pomocy finansowej na uzyskanie domu, funkcjonariuszowi nie przysługuje już wobec ABW roszczenie o zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych. Od tej zasady istnieje jednak wyjątek umożliwiający wydanie nowej decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego lub równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi przeniesionemu z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości. Wówczas na mocy przepisu art. 110 ust. 1, 2 i 3 ustawy powinien on zwrócić otrzymaną pomoc finansową lub zwolnić lokal przyznany decyzją administracyjną (przepis ten nie ma zastosowania w tej sprawie). Organ wskazał, iż okres służby w innej służbie mundurowej, w tym także w Policji należy traktować jako ciągłość służby z tytułu, której funkcjonariuszowi przysługuje jednorazowa pomoc państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, o czym świadczy m.in. treść § 4 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 maja 2003 r. w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom ABW na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz. U. Nr 84, poz. 777) Jednakże zmiana formacji, w której A. W. pełnił służbę i świadomy wybór innego niż dotychczasowe miejsce pełnienia służby, nie powoduje wygaśnięcia skutków prawnych w zakresie wykorzystanych przez niego w Policji uprawnień, ponieważ równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest świadczeniem pochodnym od prawa do lokalu mieszkalnego, to skoro wnioskodawca nie otrzymałby w ABW przydziału nowego lokalu mieszkalnego (art. 109 pkt 1 ustawy), pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 109 pkt 1 w zw. z art. 108 ust. 1 i 2 ustawy) to także nie może otrzymać równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W przedstawionej sprawie bezspornym jest, że A. W. został zwolniony ze służby w Policji, a następnie przyjęty do ABW w [...]. W sprawie nie ma znaczenia, kiedy została udzielona ww. pomoc finansowa na uzyskanie domu jednorodzinnego, ani w jakim czasie rozwiązał stosunek służbowy z Policją i nawiązał stosunek służbowy z ABW. Ważny jest natomiast fakt, że skarżący wcześniej już raz skorzystał z pomocy finansowej przeznaczonej na cele mieszkaniowe. Uzyskanie pomocy finansowej w innej formacji służb mundurowych – zdaniem organu – stanowi negatywną przesłankę przyznania lokalu mieszkalnego, a zatem i prawa pochodnego, jakim jest równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych organ uznał, że w przypadku podjęcia służby w innej formacji funkcjonariusz nie może nabyć prawa do ponownego otrzymania pomocy Państwa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zmieniając bowiem wielokrotnie służbę i otrzymując taką pomoc, byłby bowiem w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do tych funkcjonariuszy, którzy cały czas służą w jednej formacji a co za tym idzie stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z treścią art. 106 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nie ma charakteru jednorazowego świadczenia i przysługuje funkcjonariuszowi w każdym przypadku, gdy nie dysponuje on lokalem mieszkalnym w miejscu pełnienia służby, co wynika wprost z treści wskazanego przepisu art. 106 ustawy. Skarżący przyznając fakt, iż w trakcie pełnienia służby w Policji otrzymał pomoc finansową przeznaczoną na uzyskanie lokalu mieszkalnego podniósł jednocześnie, iż nie dysponuje mieszkaniem w miejscu pełnienia służby, ani też w miejscowości pobliskiej oraz, że nie zwracał się do Szefa ABW o przydział lokalu mieszkalnego, czy o pomoc finansową, a jedynie o przyznanie mu przysługującego równoważnika. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r., Nr 29, poz. 154 ze zm.), funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje z uwzględnieniem członków rodziny, prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Jednakże przepis art. 109 pkt 1 powołanej ustawy stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 108 ust. 1 tej ustawy, tj. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Funkcjonariuszowi, który skorzystał z pomocy finansowej, może być przydzielony lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, jeżeli zwolni zajmowany lokal lub dom oraz zwróci pomoc finansową na zasadach określonych w art. 110 ust. 2 ustawy. W przedmiotowej sprawie niespornym jest, że skarżący będąc funkcjonariuszem Policji i pełniąc służbę w Komendzie Miejskiej w [...] otrzymał pomoc finansową na uzyskanie domu mieszkalnego jednorodzinnego w [...]. Przywołane wyżej przepisy ustawy o ABW oraz AW jednoznacznie stanowią, że pomoc funkcjonariuszowi w uzyskaniu lokalu mieszkalnego może przybrać jedną z dwóch form: przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na mocy decyzji administracyjnej albo przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie takiego lokalu. Uzyskanie jednej z form pomocy co do zasady wyklucza możliwość przyznania funkcjonariuszowi drugiego rodzaju pomocy, poza przypadkami określonymi w ustawie. Okoliczność, iż skarżący skorzystał z pomocy finansowej w czasie służby w Policji nie może prowadzić do odmiennej interpretacji przywołanych wyżej przepisów ustawy. Fakt przejścia skarżącego z jednej służby do drugiej, nie daje podstaw prawnych do przyjęcia, że nastąpiło swoiste "wygaśnięcie" wszystkich skutków prawnych wywołanych przez przepisy ustawy o Policji, zawierającą tożsamą regulację jeśli chodzi o mieszkania funkcjonariuszy, jak ustawa o ABW oraz AW. Nie ma więc w tej sytuacji znaczenia to, że pomoc została udzielona na podstawie przepisów ustawy o Policji. Zasadnie organ wskazuje, iż okres służby w innej służbie mundurowej, w tym także w Policji należy traktować jako ciągłość służby, z tytułu której funkcjonariuszowi przysługuje jednorazowa pomoc państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, o czym świadczy treść § 4 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 maja 2003 r. w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz. U. Nr 84, poz.777), który stanowi, iż do lat służby, o których nowa w ust. 3 zalicza się okresy służby w Policji. Natomiast w sprawie istotny jest, fakt, że skarżący skorzystał z pomocy finansowej przeznaczonej na cele mieszkaniowe i przydzielonej pomocy nie zwrócił. Zauważyć należy, że przyjęcie stanowiska skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że w sytuacji zmiany obowiązujących przepisów prawa lub rozwiązania i ponownego nawiązania stosunku służby ,,odżywają" wszystkie zrealizowane uprawnienia funkcjonariuszy, co w konsekwencji pozwoliłoby na wielokrotne skorzystanie przez funkcjonariusza z przyznanych mu przywilejów. Takie rozumienie przepisów prawa stoi, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2397/11 w całkowitej sprzeczności z ich treścią i funkcją, sprowadzającą się do możliwości jednorazowego uzyskania pomocy finansowej Państwa w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza zasadę jednorazowości pomocy państwa w uzyskaniu lokalu mieszkalnego potwierdza § 7 pkt 3 wskazanego wyżej rozporządzenia stanowiąc, iż równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie przyznaje się w przypadku gdy funkcjonariuszowi lub jego małżonkowi przyznano pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego albo tego samego rodzaju świadczenia na podstawie odrębnych przepisów. Zgodzić się należy z organem, iż tymi odrębnymi przepisami są przepisy dotyczące mieszkań funkcjonariuszy Policji w ustawie o Policji. W sprawie trafnie organ wskazuje, iż równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest świadczeniem pochodzącym od prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego, to skoro skarżącemu nie przysługuje takie prawo, to również nie przysługuje prawo do równoważnika za brak lokalu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o podstępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.