II SA/Wa 2337/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Góraj Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie aktu mianowania w Służbie Celnej oddala skargę Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. S. z dnia [...] grudnia 2009 r. (uzupełnionego pismem z dnia [...] lutego 2011 r.) od aktu mianowania go przez Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. W motywach uzasadnienia organ podał, że zgodnie z art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, kierownik urzędu zobowiązany był mianować funkcjonariuszy na nowe stopnie służbowe w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle ww. przepisów zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska lub pełnionych obowiązków. Odnosząc się do wniosku funkcjonariusza o mianowanie go na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, zawartego w odwołaniu, organ stwierdził, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania do strony. Wskazał, że zgodnie z treścią ww. przepisu, stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej określa się funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy. W ocenie organu, powołany przepis dotyczy funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 30 października 2009 r. Natomiast odwołujący w tej dacie zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Organ podniósł, że stanowisko [...] nie zostało zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, o którym mowa w art. 223 ust. 3 powołanej ustawy, dotyczyło wyłącznie funkcjonariuszy zajmujących bądź wyższe stanowiska kierownicze, bądź stanowisko: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w Izbie Celnej. Również posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy [...], nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wobec powyższego, obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w [...] było mianowanie J. S. na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej, zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej. Odnosząc się do podniesionego przez funkcjonariusza faktu pełnienia służby na stanowisku kierującego Sekcją Procedur Uproszczonych w Urzędzie Celnym w [...] (od grudnia 2002 r. do września 2003 r.), organ podkreślił, że nawet w sytuacji, gdyby strona kierowała sekcją w dniu wejścia w życie nowej ustawy o Służbie Celnej, fakt ten nie mógłby skutecznie wpłynąć na określenie stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, bowiem strona nie została powołana na to stanowisko, lecz zajmowała stanowisko [...]. W ocenie organu, wyznaczenie funkcjonariusza przez naczelnika urzędu na kierującego sekcją nie jest równoznaczne z objęciem stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnieniem obowiązków na takim stanowisku. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy", 2. oraz przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej, zawarte w pismach SC4/033/5/09/FRD/15758S.C. i SC6/066/28/09/2052PKPJ oraz o pisemne polecenie SC/0681/293/09/16499; art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników; art. 138 § 1 kpa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu bez odniesienia się do stopnia funkcjonariusza celnego. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją aktu mianowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że w trakcie pełnienia służby zajmował stanowisko służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, tj. zajmował stanowisko Kierującego Sekcją Procedur Uproszczonych w Urzędzie Celnym w [...], w okresie od dnia [...] grudnia 2002 r. do dnia [...] września 2003 r. Zdaniem skarżącego pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Zastosowanie wykładni przyjętej przez Dyrektora Izby Celnej, opartej na pisemnych wskazówkach Szefa Służby Celnej, wskazuje, że organ I instancji kierował się wytycznymi przełożonego, a nie dyspozycją ustawy. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz art. 6 kpa skarżący podniósł, iż podstawa rozstrzygnięcia, tj. interpretacje Szefa Służby Celnej, jest niedopuszczalna. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 7 kpa skarżący podniósł, że pominięcie przez organ art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej spowodowało wyłączenie z zakresu postępowania administracyjnego stanu faktycznego, który powinien być wzięty pod uwagę. Uzasadniając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, skarżący wskazał, że organ II instancji nie może ograniczać się w sentencji wyłącznie do korpusu, skoro decyzja Dyrektora Izby Celnej dotyczyła dwóch elementów, tj. korpusu i stopnia służbowego. Zdaniem skarżącego decyzja organu odwoławczego, która swoim rozstrzygnięciem wykracza poza zakres kompetencji wyznaczony przepisem art. 138 kpa, wydana jest z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym powinna zostać uchylona. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie korpusu, organ podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych oraz uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, przepis art. 223 ustawy o Służbie Celnej stanowi lex specialis do pozostałych przepisów ustawy o Służbie Celnej, w związku z czym akt mianowania dokonany na tej podstawie wymaga decyzji administracyjnej i podlega kontroli przez organ wyższego stopnia, a w dalszej konsekwencji przez sądy administracyjne w zakresie przypisania funkcjonariuszowi przynależności do konkretnego korpusu Służby Celnej. Odnośnie mianowania na wyższy stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi w ogóle nie przysługuje roszczenie. W związku z powyższym, Szef Służby Celnej był zobligowany do rozpatrzenia odwołania skarżącego tylko w zakresie przynależności do konkretnego korpusu Służby Celnej. Organ nie zgodził się również z zarzutem wydania decyzji w oparciu o interpretacje, zawarte w powołanych w skardze pismach, a nie na podstawie przepisów prawa. Ponadto podkreślił, że źródłem podporządkowania służbowego jest zajmowane stanowisko, a wyznaczenie funkcjonariusza przez naczelnika urzędu na kierującego sekcją nie może być utożsamiane z objęciem przez niego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnieniem obowiązków na takim stanowisku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzić należy, iż istota niniejszej sprawy sprowadza się do wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.). Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Skarżący, powołując się na treść art. 223 ust. 3 pkt 2 tej ustawy podnosił, że w okresie od grudnia 2002 r. do września 2003 r. zajmował stanowisko Kierującego Sekcją Procedur Uproszczonych w Urzędzie Celnym w [...], które było związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Wskazał, że powyższa okoliczność miała miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej i dlatego mianowanie go na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. W ocenie Sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że dla wykładni użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej pojęcia "zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku" należy odwołać się do przepisów ustawy wcześniejszej o Służbie Celnej - z dnia 24 lipca 1999 r. Ustawodawca w ustawie z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) tylko w jednym przypadku, a mianowicie w art. 17 ust. 13, posłużył się pojęciem "stanowisk, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników". Przepis art. 17 ust. 13 ww. ustawy stanowił, że stanowiska, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w szczególności stanowiska: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w Izbie Celnej, są stanowiskami kierowniczymi w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Przepis ust. 14 art. 17 stanowił z kolei, że do obsadzania i zwalniania stanowisk, o których mowa w ust. 13, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powoływania i odwoływania zastępcy naczelnika urzędu celnego. Oznacza to, że organem właściwym do powoływania na stanowiska, które wiązały się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników i odwoływania z tych stanowisk, był dyrektor Izby Celnej, działający na wniosek naczelnika urzędu celnego (art. 17 ust. 12 ww. ustawy). Katalog stanowisk związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników wymieniony w art. 17 ust. 13 nie był oczywiście katalogiem wyczerpującym, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Nie ulega jednak wątpliwości, że powoływanie na stanowiska kierownicze związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w świetle przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1999 r., należało do właściwości dyrektora Izby Celnej. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 obowiązującego do dnia 31 października 2009 r. zarządzenia Ministra Finansów Nr 24 z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie nadania statutów izbom celnym i urzędom celnym (Dz. Urz. MF. Nr 14, poz. 103), które wydane zostało za podstawie art. 1 lit. d ust. 4 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, w urzędach celnych mogły być tworzone wewnętrzne komórki organizacyjne, w tym sekcje – składające się z co najmniej 2 osób, włącznie z kierującym. Przepis § 10 ust. 3 ww. zarządzenia stanowił z kolei, że sekcją kieruje osoba wyznaczona przez naczelnika urzędu. Skoro zatem w świetle przepisów ww. zarządzenia Nr 24, osoba kierująca sekcją nie była powoływana przez dyrektora Izby Celnej, na wniosek naczelnika urzędu celnego, lecz wyznaczana przez naczelnika urzędu, to nie można uznać, że było to stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w rozumieniu art. 17 ust. 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. W sprawie niniejszej jest okolicznością niesporną, że skarżący od dnia [...] grudnia 2002 r. do dnia [...] września 2003 r. zajmował stanowisko Kierującego Sekcją Procedur Uproszczonych w Urzędzie Celnym w [...]. Podkreślić jednak należy, iż Dyrektor Izby Celnej w [...] ani nie powołał go na to stanowisko, ani też nie powierzył mu pełnienia obowiązków na tym stanowisku. Powyższe, w ocenie Sądu, wskazuje jednoznacznie, że skarżący przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej nie zajmował stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w rozumieniu przepisów ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. Nie było zatem podstaw do mianowania go na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Skarżący, w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Na podstawie art. 223 ust. 5 tej ustawy został więc prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej. Odnosząc się do zarzutu skargi nieprawidłowej wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej w zakresie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", należy stwierdzić, że nie jest dopuszczalne stosowanie takiej wykładni przepisu art. 223 ust. 3, która zwrot "przed dniem wejścia w życie" pozwalałaby rozciągać na czas nieokreślony. Należy wskazać, że art. 223 nowej ustawy celowo umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", co oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Ponadto zarówno literalne brzmienie tego sformułowania, jak i wykładnia celowościowa powołanego przepisu wskazuje, iż chodzi tu o czas bezpośrednio poprzedzający wejście w życie nowych przepisów prawnych. Powołany artykuł należy do przepisów przejściowych, dostosowawczych, którego zadaniem jest umiejscowienie funkcjonariuszy Służby Cywilnej w nowej strukturze organizacyjnej Służby Celnej, poprzez przeniesienie ich ze starego reżimu organizacyjnego do nowopowstałych korpusów Służby Celnej. Powyższą tezę potwierdza uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., w którym czytamy, cyt.: "Przepisy przejściowe ustawy przewidują płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane niniejszą ustawą, (...)" - Sejm RP VI kadencji, Nr druku: 1492. Gdyby przyjąć odmienną interpretację spornego zwrotu, i zaakceptować honorowanie stanowiska "kierowniczego" zajmowanego przez funkcjonariusza w przeszłości, to powstałaby sytuacja awansowania funkcjonariusza z pomięciem przepisów określających ten awans, a nie umiejscowieniem w nowej strukturze organizacyjnej. Ustawodawca kładzie szczególny nacisk na właściwy dobór kadry kierowniczej Służby Celnej, czego dowód można odnaleźć w stwierdzeniu zawartym w powołanym uzasadnieniu do projektu nowej ustawy pragmatycznej, cyt: "Znaczna część projektu dotyczy wzmocnienia organizacji Służby Celnej. Projektowane zmiany w tym zakresie dotyczą: (...) określenia wymagań co do stopnia służbowego kandydatów na stanowiska kierownicze oraz zastąpienia konkursów przy powoływaniu na stanowiska kierownicze, rekrutacją, która będzie obejmowała m. in. ustalenie zdolności organizatorskich kandydata oraz jego predyspozycji do kierowania zespołami ludzkimi". Sąd za niezasadne uznał również zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 6 kpa oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania zasady praworządności wyrażającej się w działaniu na podstawie przepisów prawa i zasady tej w niniejszej sprawie organy nie naruszyły. W sprawie nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a nie pism Szefa Służby Celnej, wskazywanych przez skarżącego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił bowiem przepis art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez nieprawidłowe sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji, która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji w zakresie określenia korpusu, wskazać należy, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10 (Lex nr 577806), od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego, funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej, tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2–6 ustawy). Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu, funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie, dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym, należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy). Ochroną sądową nie został objęty wniosek o awans na wyższy stopień służbowy, takie roszczenie funkcjonariuszowi nie przysługuje. Szef Służby Celnej poddał zatem akt mianowania J. S., wydany przez Dyrektora Izby Celnej w [...], kontroli instancyjnej w takim zakresie, w jakim było to dopuszczalne w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc w zakresie określenia korpusu i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy w całości zaskarżoną decyzję. Organowi nie można zatem zarzucić naruszenia powołanego przepisu. Ponadto w ocenie Sądu, w toku postępowania przed organem odwoławczym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 kpa), ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 kpa), a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.