II SA/Wa 2340/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu postanawia odrzucić skargę. E.G. – skarżąca w niniejszej sprawie, wystąpiła do Zarządu Dzielnicy [...] z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w [...] przy ul. [...] po zmarłej sąsiadce – W.S., celem połączenia z obecnie zajmowanym lokalem nr [...] w jedną jednostkę mieszkaniową. Zarząd Dzielnicy [...] (dalej Zarząd), działając na podstawie § [...] pkt [...] uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz.Urz. Woj. [...] z 2016 r. poz. [...]), § [...] ust. [...], § [...] ust. [...] pkt [...] uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]; z 2011 r. Nr [...] poz. [...]; z 2013 r. poz. [...]; z 2014 r. poz. [...]; z 2016 r. poz. [...]; z 2017 r. poz. [...] oraz z 2018 r. poz. [...]), w dniu [...] czerwca 2015 r. podjął uchwałę nr [...] o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia E. G. na liście osób oczekujących na najem lokalu. W uzasadnieniu uchwały Zarząd wskazał, że zgodnie z § [...] ust. [...] pkt 1 ww. uchwały z dnia [...] lipca 2009 r. w przypadku zwolnienia części lokalu wynajmowanego dotychczas więcej niż jednemu najemcy, można wynająć zwolnioną część lokalu najemcy, który jako jedyny pozostaje w lokalu, o ile zajmowana powierzchnia mieszkalna nie będzie przekraczała 18 m2 na każdą osobę uprawnioną do zamieszkiwania. Podał, że zwolniony po zmarłej sąsiadce skarżącej lokal nr [...] nie był pierwotnie częścią lokalu nr [...] i ze względu na to, że lokal ten posiada odrębne pomieszczenia pomocnicze stanowi samodzielną jednostkę mieszkaniową. Zarząd wyjaśnił, że w wyniku ewentualnego połączenia ww. lokali powstałby lokal składający się z 5 izb – 4 pokoi, kuchni, łazienki, dwóch przedpokoi, schowka i korytarza. Powierzchnia użytkowa powstałego lokalu wynosiłaby 76,14 m2, a mieszkalna 48,61 m2. Pismem z [...] listopada 2018 r. E. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu nr [...] z [...] czerwca 2015 r. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarząd w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia, ewentualnie o oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wniesioną skargę uznać należy za niedopuszczalną. Co do zasady, kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.), poddane są rygorom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1234 ze zm.), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Reguluje ona m.in. obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, przewidując w art. 4 ust. 1 i 2, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym, na podstawie delegacji z art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy, Rada [...] podjęła w dniu [...] lipca 2009 r. uchwałę nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...], która jako prawo miejscowe, określa zasady na jakich są wynajmowane mieszkańcom [...] lokale znajdujące się w dyspozycji miasta. Przy czym ich zasadniczą część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § [...] cytowanej uchwały, a więc pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, regulując również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – powinno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008/6/90) przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, lecz aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania w przedmiocie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi zatem oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Wniosek skarżącej nie dotyczył bowiem zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, lecz wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po zmarłej sąsiadce skarżącej, która dysponowała lokalem nr [...], stanowiącym samodzielną jednostkę mieszkaniową. Podstawą działań organu był przepis § [...] ust. [...] pkt [...] uchwały Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], który stanowi, że w przypadku zwolnienia części lokalu wynajmowanego dotychczas więcej niż jednemu najemcy, można wynająć zwolnioną część lokalu najemcy, który jako jedyny pozostaje w lokalu, o ile zajmowana powierzchnia mieszkalna nie będzie przekraczała 18 m2 na każdą osobę uprawnioną do zamieszkiwania, a w przypadku gospodarstwa jednoosobowego - 30 m2 na osobę. Powyższe uregulowanie nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopuszcza jedynie, pod pewnymi warunkami, możliwość wynajęcia zwolnionej części lokalu najemcy, który jako jedyny w nim pozostał. W konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą, która występuje o zawarcie umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Reasumując należy stwierdzić, że żądanie skarżącej stanowi ofertę skierowaną do gminy o zawarcie umowy najmu ściśle określonego lokalu, czyli do podjęcia czynności cywilnoprawnych. Skoro przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest uchwała stanowiąca odpowiedź na złożoną przez skarżącą propozycję podjęcia czynności cywilnoprawnej – zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu, to należy uznać, w myśl przywoływanej powyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., że czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Czynności te mają charakter czynności cywilnoprawnych, zmierzają bowiem do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Czynności cywilnoprawne nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Jeżeli zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt I OZ 971/09). Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie niemieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 p.p.s.a. W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.