II SA/Wa 2341/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do zamiany lokalu na lokal o zbliżonym metrażu oddala skargę. Zarząd Dzielnicy [...] Uchwałą nr [...] z dnia [...]października 2018 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku H. G. o zamianę zajmowanego lokalu na lokal o zbliżonym metrażu, odmówił zakwalifikowania wnioskodawczyni do zamiany zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] na lokal o zbliżonym metrażu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony, w trybie zamiany lokali. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Przedmiotowy lokal mieszkalny nr [...] położony w budynku przy ul. [...] w [...], znajdował się w dyspozycji Komendanta Głównego Policji. Osobą posiadającą tytuł prawny do tego lokalu był C. G., na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 1956 r. o przydziale mieszkania służbowego. Osobami uprawnionymi do zamieszkiwania w lokalu byli: C. G., jego żona – H. G., dzieci: E. G. i J. G. oraz teściowa – J. L.. C. G. zmarł [...] maja 1989 r. H. G. wystąpiła z wnioskiem o zawarcie umowy najmu zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu, po śmierci męża. Zarząd Dzielnicy [...] Uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r odmówił zakwalifikowania H. G. do zawarcia umowy najmu w.w. lokalu oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z uwagi na nie spełnianie kryteriów § 47 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...]lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (ze zm.). Stosownie do przepisu § 47 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały w przypadku zrzeczenia się przez dotychczasowego dysponenta prawa dysponowania wszystkimi lokalami pozostającymi w jego dyspozycji i należącymi jednocześnie do mieszkaniowego zasobu lub zawarcia przez Prezydenta [...] porozumienia, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały - można zawrzeć umowę najmu lokalu na czas nieoznaczony, m.in. z osobami pozostającymi w lokalu po śmierci osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu, należącymi do kręgu osób wymienionych w art. 691 Kodeksu cywilnego, jeśli osoby te zamieszkiwały wspólnie z tą osobą w tym lokalu stale do jej śmierci, a w pozostałych przypadkach - na zasadach określonych niniejszą uchwałą. Jak wynikało z przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, H. G. zamieszkiwała wspólnie z mężem w przedmiotowym lokalu stale do chwili jego śmierci, jednakże nie spełniła pozostałej przesłanki wynikającej z ww. przepisu, tzn. nie pozostała w lokalu po śmierci męża, czyli osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu, gdyż ze względu na stan zdrowia zamieszkuje od lat u córki przy ul. [...]. Stosownie do przepisu § 8 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, w ramach mieszkaniowego zasobu mogą być dokonywane zamiany lokali z inicjatywy najemcy, jeżeli zamiana na lokal o zbliżonym metrażu jest wywołana uzasadnioną potrzebą zmiany lokalizacji, kondygnacji, wyposażenia technicznego. Uzasadniając swoją decyzję organ stwierdził, iż w związku z faktem, iż wniosek zainteresowanej o regulację tytułu prawnego do w.w. lokalu został rozpatrzony negatywnie, H. G. nie jest najemcą przedmiotowego lokalu, a zatem nie przysługuje jej prawo do zmiany lokalu. Uchwałą z dnia [...] marca 2018 r. o nr [...]odmówiono zakwalifikowania H. G. do zawarcia umowy najmu zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu nr [...] przy ul. [...]. Na uchwałę nr [...] z dnia [...] października 2018 r. H. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając stwierdzenia jej nieważności. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. §8 ust. 1 pkt 1) lit. a) uchwały nr [...] Rady [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] przez jego błędne niezastosowanie polegające na nieprzyznaniu Skarżącej lokalu zamiennego wskutek błędnego uznania, że nie jest ona najemcą lokalu nr [...] przy ul. [...]. 2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa przez błędne uznanie, że Skarżąca nie jest najemcą lokalu nr [...] przy ul. [...], podczas gdy w dniu [...] września 1990r. podpisała umowę najmu lokalu mieszkalnego z jednostką m.st. Warszawy Mieszkaniowej MDM, jak również otrzymała podpisany aneks z dnia [...] stycznia 2016r. do w/w umowy najmu, w którym to aneksie jako wynajmujący wskazane jest [...]. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż w dniu [...] września 1990r. podpisała umowę najmu lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]. Z ramienia [...] umowa została zawarta przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej (którego następcą jest aktualnie ZGN). Na podstawie tej umowy zajmuje przedmiotowy lokal. Co więcej, status najemcy przedmiotowego lokalu został potwierdzony w aneksie z dnia [...] stycznia 2016 r., w którym to zmieniono oznaczenie wynajmującego na [...], w ramach którego działa Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]. Aneks ten, podpisany przez upoważnioną osobę Kierownika Administracji Domów Komunalnych nr [...] został doręczony Skarżącej, z jednoczesną adnotacją, że nie wymaga się zwrotu podpisanego egzemplarza aneksu. Skarżąca otrzymała więc skutecznie oświadczenie woli właściciela lokalu, w którym to oświadczeniu został potwierdzony trwający stan rzeczy - tzn. że Skarżąca ma status najemcy lokalu nr [...] przy ul. [...]. Umowa najmu nigdy nie została wypowiedziana ani rozwiązana. A zatem w ocenie skarżącej posiada ona status najemcy lokalu, wbrew błędnym ustaleniom Organu. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] wniósł o odrzucenie skargi, jako nie podlegającej kognicji sądów administracyjnych, względnie o oddalenie, jako bezzasadnej. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, że w dniu [...] września 1990 r. podpisała ona umowę najmu przedmiotowego lokalu z przedsiębiorstwem Gospodarki Mieszkaniowej (obecnie ZGN) organ stwierdził, iż ważnym tytułem prawnym do zajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...], a będących w dyspozycji organów resortowych były - jak również są obecnie - decyzje administracyjne o przydziale tych lokali. Sprawy lokali będących w dyspozycji służb mundurowych wyłączone są bowiem spod uregulowań prawa cywilnego. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ww. ustawy z dnia [...] czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz do lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, przepisy ustawy stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Ponadto dokument "stwierdzenie przedmiotów i warunków najmu - umowa o najem lokalu mieszkalnego" zawierany w latach obowiązywania najmu administracyjnego, pomiędzy ówczesnymi: PGM lub ADM nie wywoływał skutków cywilnych, miał jedynie charakter "porządkowy". Przedmiotowy dokument był podpisywany przez gminnego zarządcę, w ślad za wydaną uprzednio decyzją administracyjną o przydziale. Strony stwierdzały wówczas jedynie przedmiot i warunki najmu w formie pisemnej (np. dla potrzeb oczynszowania). Organ podkreślił, że po śmierci C. G. resort nigdy nie wydał na rzecz H. G. stosownej decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...]. Natomiast po zrzeczeniu się przez dysponenta prawa dysponowania wszystkimi lokalami będącymi w jego dyspozycji pojawiła się możliwość - w przypadku spełniania wszystkich przesłanek -regulacji tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu na rzecz H. G. w trybie unormowań cywilno-prawnych. Skarżąca nie wypełniła jednak wszystkich przesłanek powoływanego wyżej przepisu § 47 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały. Ponadto organ stwierdził, iż pomimo, że w dołączonym do skargi aneksie z dnia [...] stycznia 2016 r. "do umowy najmu lokalu" mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] z dnia [...] września 1990 r. skarżąca została nazwana "najemcą" ww. lokalu, ten tytuł jej nie przysługiwał. Aneksy były sporządzane dla wszystkich najemców lokali komunalnych w związku ze zmianami formalnymi po stronie Wynajmującego -[...]. Inicjatorem tych zmian (bez udziału Wydziału Zasobów Lokalowych w tym procesie) był Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie aneks do umowy najmu lokalu nie powinien zostać zawarty, bowiem H. G. nigdy nie legitymowała się umową najmu w.w. lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie podlegała odrzuceniu, ale została oddalona jako bezzasadna. Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi Sąd wziął pod uwagę treść uchwały NSA z dnia 21 lipca 2008 r. w sprawie I OPS 4/08, w której uzasadnieniu stwierdzono, że uchwała zarządu dzielnicy w sprawie o zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu uchwały NSA podkreślił, że uchwała odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, a wręcz rozstrzyga o tym, iż ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu nie jest podejmowaniem czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu, lecz jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych. Przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby, że osoba, która nie uzyskała wpisu na listę oczekujących jest pozbawiona na tym etapie postępowania ochrony prawnej. Brak umieszczenia na liście oczekujących powoduje bowiem, że osoba ta nie będzie uwzględniona w toku proponowania wynajęcia poszczególnych lokali. NSA wziął pod uwagę także, że skarga na uchwałę podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej stanowi jedną z form gwarancji prawnych realizacji demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę praworządności, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem nawet rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej winny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu. Zdaniem Sądu, orzekającego w sprawie niniejszej, analogiczne stanowisko co do charakteru sprawy administracyjnej, należy przypisać skardze na uchwałę w sprawie o odmowę zakwalifikowania do zamiany zajmowanego przez skarżącą lokalu na lokal o zbliżonym metrażu. Dopiero bowiem w razie zakwalifikowania na listę, doszłoby do zawarcia umowy o cywilnoprawnym charakterze, której kontrola ewentualnie podlegałaby sądownictwu powszechnemu. Natomiast kwestia umieszczenia na liście jest bez wątpienia zagadnieniem o administracyjnoprawnym charakterze. Dlatego Sąd nie odrzucił skargi i rozpoznał sprawę merytorycznie. Przechodząc zatem do oceny merytorycznej zasadności skargi, jak już zaznaczono, Sąd uznał ją bezzasadną. Przedmiotem skargi była Uchwała nr [...] z dnia [...] października 2018 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku H. G. o zamianę zajmowanego lokalu na lokal o zbliżonym metrażu, odmawiająca zakwalifikowania wnioskodawczyni do zamiany zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] na lokal o zbliżonym metrażu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony, w trybie zamiany lokali. Poprzedzała ją uchwała Nr [...] z dnia [...] marca 2018r. Zarządu Dzielnicy [...], którą odmówiono zakwalifikowania H. G. do zawarcia umowy najmu ww. lokalu oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z uwagi na nie spełnianie kryteriów § 47 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (ze zm.). Przepis § 47 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały stanowi, że w przypadku zrzeczenia się przez dotychczasowego dysponenta prawa dysponowania wszystkimi lokalami pozostającymi w jego dyspozycji i należącymi jednocześnie do mieszkaniowego zasobu lub zawarcia przez Prezydenta [...]porozumienia, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały - można zawrzeć umowę najmu lokalu na czas nieoznaczony, m.in. z osobami pozostającymi w lokalu po śmierci osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu, należącymi do kręgu osób wymienionych w art. 691 Kodeksu cywilnego, jeśli osoby te zamieszkiwały wspólnie z tą osobą w tym lokalu stale do jej śmierci, a w pozostałych przypadkach - na zasadach określonych niniejszą uchwałą. Jak wynikało z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego H. G. zamieszkiwała wspólnie z mężem w przedmiotowym lokalu stale do chwili jego śmierci, jednakże nie spełniła pozostałej przesłanki wynikającej z ww. przepisu tzn. nie pozostała w lokalu po śmierci osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu, gdyż ze względu na stan zdrowia zamieszkuje od kilku lat u córki przy ul. [...]. Wbrew twierdzeniom skargi, postępowanie w tej kwestii zostało przeprowadzone wnikliwie i doprowadziło organ do wniosku, że skarżąca od wielu lat nie mieszka w lokalu. Pisma, notatki i ustalenia w tej kwestii znajdują się w aktach administracyjnych sprawy a pochodzą z lat 2013-2016. Ponieważ wyżej cytowany przepis pozwala na zawarcie umowy z osobami "pozostającymi w lokalu po śmierci osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu, należącymi do kręgu osób wymienionych w art. 691 Kodeksu cywilnego, jeśli osoby te zamieszkiwały wspólnie z tą osobą w tym lokalu stale do jej śmierci", a H. G. nie pozostała w lokalu po śmierci swojego męża, nie został spełniony podstawowy warunek, o którym mowa w § 47 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały. W aktach sprawy znajduje się (wspomniana wyżej) Uchwała z dnia [...] marca 2018 r. o nr [...], którą odmówiono zakwalifikowania H. G. do zawarcia umowy najmu zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu nr [...] przy ul. [...]. Uchwała ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Dlatego w treści zaskarżonej uchwały (nr [...] z dnia [...].10.2018r.) podkreślono, że wniosek zainteresowanej o regulację tytułu prawnego do ww. lokalu został rozpatrzony negatywnie, więc H. G. nie jest najemcą przedmiotowego lokalu, a zatem nie przysługuje jej prawo do zamiany lokalu. Zatem nie ma znaczenia w tej sytuacji fakt, że skarżąca dysponuje pismami, w których została określona jako najemca, gdyż jak wyjaśnił organ, pisma te były rozsyłane do wszystkich lokatorów, celem uregulowania bieżących spraw i nazwanie w nich poszczególnych osób "lokatorami" nie może być uznane za potwierdzenie prawa tych osób do lokalu. W szczególności nie ma znaczenia, że skarżąca powołuje się na posiadanie dokumentu nazwanego "Stwierdzenia przedmiotu i warunków najmu- umowa o najem lokalu mieszkalnego" z dnia [...] .09.1990r. Organ związany jest uchwałą o nr [...] z dnia [...] marca 2018r. stwierdzającą, że H. G. nie spełnia warunków do zawarcia z nią umowy najmu, której skutkiem jest, że skarżąca nie może być uważana za najemcę lokalu. Skoro zatem w obrocie prawnym pozostaje uchwała odmawiająca zakwalifikowania H. G. do zawarcia umowy najmu ze względu na zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego (nr [...] z dnia [...] marca 2018r.), prawidłowa, jako jej konsekwencja, jest również zaskarżona niniejszą skargą uchwała nr [...] z dnia [...].10.2018r. Stosownie do przepisu § 8 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, w ramach mieszkaniowego zasobu mogą być dokonywane zamiany lokali z inicjatywy najemcy, jeżeli zamiana na lokal o zbliżonym metrażu jest wywołana uzasadnioną potrzebą zmiany lokalizacji, kondygnacji, wyposażenia technicznego. Skoro zatem H. G. nie jest najemcą przedmiotowego lokalu, nie przysługuje jej prawo do zmiany lokalu i zaskarżona uchwała nr [...] z dnia [...].10.2018r. musiała zostać uznana za prawidłową. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a.