II SA/Wa 2347/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Asesor WSA Jarosław Trelka, Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2007 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku W. S. z dnia [...] lutego 2006 r., powołując się na art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), odmówił wnioskodawcy przyznania emerytury w drodze wyjątku. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS daje mu możliwość przyznania emerytury i renty na warunkach i w wysokości innej niż w ustawie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Mogą to być wybitne zasługi wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie, np. kultury lub sportu albo szczególne zdarzenia losowe. Prezes Rady Ministrów stwierdził, że okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku i nadesłanych dokumentów nie dają podstaw do przyznania wnioskodawcy emerytury specjalnej. W dniu [...] września 2006 r. W. S. skierował do Prezesa Rady Ministrów wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając wniosek podał, że jego stan zdrowia jest bardzo zły. Wskazał przy tym, że również zły jest stan zdrowia jego żony, która uległa poważnemu wypadkowi. Jego dolegliwości, jak i następstwa wypadku żony, wymagają stałych konsultacji lekarskich i systematycznego leczenia, co wiąże się z wydatkami. Podkreślił, że brak środków utrzymania nie pozwala na normalne życie. W jego ocenie, sytuacja materialna i rodzinna jest tragiczna, a zasługi dla Polaków żyjących w [...], jakie są jego udziałem, przemawiają za pozytywnym załatwieniem wniosku o emeryturę w drodze wyjątku. Prezes Rady Ministrów nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku i decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. S. wyraził swoje niezadowolenie z decyzji Prezesa RM, uznając ją za bardzo krzywdzącą. Powtórzył zarzuty stawiane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zakwestionował przeprowadzoną przez organ ocenę dowodów, jakie przedstawił w postępowaniu. Zaznaczył przy tym, że jego pomoc dla rodaków w [...] jest zasługą, która winna być rozpatrywana w kategoriach zasług dla kraju. Zwrócił także uwagę na pogarszający się stan zdrowia i brak środków finansowych. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty prezentowane w wydanych w sprawie decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.) Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych na jego podstawie. Co do zasady sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona. Sąd bada w takich sprawach, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru właściwego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych, oraz czy przeprowadził prawidłową ocenę dowodów i użył trafnych argumentów, uzasadniających decyzję. W myśl przepisu art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Ustawa inaczej nie stanowi, tak więc procesową regułą w tego rodzaju sprawach jest stosowanie przepisów kpa. Prezes Rady Ministrów, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Prezes Rady Ministrów uchybił wskazanym regułom postępowania i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony organ opiera bowiem swoje rozstrzygnięcie na braku szczególnych okoliczności, z drugiej zaś stwierdza jednocześnie, że W. S. ma niewątpliwie duże zasługi dla kraju, a i okoliczności, w jakich się znalazł, mogą być postrzegane w kategoriach zdarzenia losowego. Takie rozstrzygnięcie nie tylko przeczy przedstawionym ustaleniom organu, ale nade wszystko poddaje w wątpliwość powody odmowy, zwłaszcza że okoliczności, o których mowa w przepisie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wymagają należytego rozważenia i jasnej oceny. Prezes Rady Ministrów stwierdził, że sytuacja materialna i zdrowotna skarżącego jest trudna, że pozostaje on wraz z żoną w niedostatku, że posiada niewątpliwe zasługi w zakresie wspierania (w różnych formach i w różny sposób) bardzo dużej liczby Polaków w [...], którzy znaleźli się tam nie z własnej woli i wreszcie, że jego przypadek może być oceniany na płaszczyźnie zdarzeń losowych, a mimo tego odmówił przyznania świadczenia, wskazując, że sprawa nie ma charakteru szczególnego. W tym zakresie Prezes RM nie przedstawił żadnego uzasadnienia i nie wyjaśnił dlaczego, pomimo wyjątkowo ciężkiej sytuacji zdrowotnej i materialnej skarżącego, którą przede wszystkim należało ocenić w kontekście wspomnianych zasług dla Polaków żyjących na obczyźnie, nie jest możliwe przyznanie emerytury specjalnej. Uznanie administracyjne wymaga wyjątkowej staranności w przedstawieniu przesłanek i wniosków, jakie legły u podstaw jego zastosowania. Brak należytego i wewnętrznie spójnego uzasadnienia decyzji przeczy zarówno istocie, jak i samej konstrukcji uznania administracyjnego. Takie rozstrzygnięcie organu jest nieczytelne i ze wszech miar wykazuje cechy dowolności. Tylko rzeczowa argumentacja rozstrzygnięcia świadczyć może o jego trafności. Emerytura (renta) specjalna może być przyznana, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniony przypadek. Ustawodawca nie wprowadził żadnych innych kryteriów przyznania tego świadczenia. Przepis art. 82 ust. 1 ww. ustawy nie określa, jakiego rodzaju mają być to przypadki. Wobec tego za każdym razem winny być one badane i oceniane w sposób indywidualny. Mogą to być np., jak wskazał organ, m.in. wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie albo szczególne zdarzenia losowe. Należy wskazać na przywołany już wcześniej przepis art. 7 kpa, który nakłada na organ obowiązek uwzględnienia słusznego interesu strony. Zasadę tę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stosowano nie tylko do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego (dowodowego), lecz także odnoszono do treści rozstrzygnięcia, tj. do stosowania norm prawa materialnego. W fundamentalnym dla tej kwestii wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81, Sąd ten stwierdził, że jeżeli w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu, nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony (ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Powyższy pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądowym, a rozpoznający niniejszą sprawę Sąd w pełni go podziela. Warto podkreślić, że oceniając przypadek konkretnej osoby w znaczeniu szczególnie uzasadnionego przypadku, należy mieć na względzie jej wybitne zasługi na niwie społecznej, politycznej, kulturalnej, oświatowej, etc., jak i wyjątkowość zdarzeń losowych, jakie ją dotykają. Nie oznacza to jednak, że kryterium wybitności i wyjątkowości ma być wprost proporcjonalne do rozgłosu medialnego, jaki może towarzyszyć lub wcześniej towarzyszył osobie zainteresowanej. Inaczej mówiąc, miarą zasług czy miarą tragizmu sytuacji życiowych nie może być jedynie fakt ich upublicznienia. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, muszą być oceniane tylko w skali danej sprawy. Zatem indywidualizując zasługi konkretnej osoby, czy też oceniając zdarzenia losowe, jakich człowiek doświadcza, nie można czynić tego jedynie w wymiarze globalnym i upatrywać w nich tylko elementów o charakterze powszechnym, by dopiero przez ten pryzmat i w takim aspekcie ocenić zasadność wniosku. Przytoczone przez organ zasługi skarżącego, jego obecna sytuacja zdrowotna, jak i stan zdrowia jego żony, a także sytuacja materialna rodziny, mogą wskazywać, że zachodzi szczególny przypadek. Jeśli więc organ odmawia przyznania świadczenia specjalnego, zobowiązany jest wyjaśnić powody odmowy, nie pozostawiając w tym zakresie żadnych wątpliwości. Powoływanie się na bliżej nieokreślone kryteria tylko pogłębia obiekcje i czyni niezrozumiałym stanowisko organu. Z kolei to, że rodzina posiada określone, choć niewystarczające środki utrzymania, nie wyłącza automatycznie możliwości przyznania świadczenia specjalnego, a winno być uwzględnione przy określaniu jego wysokości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 1832/06, niepublikowany). Rozpoznając ponownie sprawę, Prezes Rady Ministrów zobowiązany będzie do wydania decyzji z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.