II SA/Wa 2351/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca) Sędzia WSA – Adam Lipiński Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. S. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie niezdolności do służby w Państwowej Straży Pożarnej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu w całości; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. U. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w W. orzeczeniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] rozpoznała u K. S. Kandydata do służby w Państwowej Straży Pożarnej: łagodną obturację w badaniu spirometrycznym § 35 pkt 1 r. 4N, czyniącą go niezdolnym do służby w Państwowej Straży Pożarnej, wskazując jako podstawę prawną wykaz chorób i ułomności – zał. nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 listopada 1995 r. Dz. U. Nr 146, poz. 712 Dział IX § 35 pkt 1 rubryka 4 – "N" i po zapoznaniu się z odwołaniem, dokumentacją orzecznika oraz dodatkowym z wynikiem spirometrii (łagodna obturacja) i oceną pulmonologa, uchyliła orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w W. nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. i wydała orzeczenie jak wyżej. K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW, zarzucając mu naruszenie art. 6 K.p.a. w odniesieniu do § 12.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 listopada 1995 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie właściwości i trybu postępowania Komisji Lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 146, poz. 712) oraz w związku z zastrzeżeniami co do spełnienia wymogów formalnych orzeczenia, m.in. naruszeniem § 13.1, § 20.1 i § 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r., w sprawie właściwości i trybu Postępowania Komisji Lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 z późn. zm). Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż z treści § 35 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 listopada 1995 r. wynika, iż chorobą dyskwalifikującą do służby w Państwowej Straży Pożarnej nie jest stwierdzona u niego obturacja, lecz przewlekła choroba oskrzelowo-płucna będąca nieżytem oskrzeli lub rozedmą płuc. Jednocześnie skarżący wskazał, iż oba orzeczenia, które ustalają trwałą niezdolność do służby powinny być zgodnie z § 23 rozporządzenia szczegółowo uzasadnione, tym bardziej, iż organ traktuje występowanie obturacji na równi z przewlekłą nieswoistą chorobą oskrzelowo-płucną. Skarżący zarzucił również organowi, iż orzeczenie zostało podpisane tylko przez przewodniczącego, mimo wymogu byłoby ono podpisane przez trzy osoby z Komisji. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Komisja Lekarska MSW w W. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, iż skarżący został uznany za niezdolnego do służby w PSP z powodu łagodnej obturacji w badaniu spirometrycznym – [...]. Obturacja dróg oddechowych – to zmniejszony przepływ powietrza przez te drogi w wyniku zmian chorobowych w małych oskrzelach i oskrzelikach oraz następowego wzrostu podatności płuc. Jest zawsze zjawiskiem patologicznym i alarmującym. U zdrowych obturacji nie ma. W większości przypadków (80 – 90% chorych) spowodowana jest POChP lub astmą oskrzelową oraz nadreaktywnością oskrzeli, ale może też mieć pochodzenie inne (alergie, przebyte liczne zapalenia oskrzeli w dzieciństwie, mukowiscydoza, rozstrzenie oskrzeli, zespoły dyskinetyczne, zapalne, uciskowe itd.). Podstawowym czynnikiem ryzyka jest czynne (a także – bierne) palenie papierosów, rzadziej – dymy przemysłowe, zanieczyszczenie powietrza itd. Charakterystyczna dla występowania tej choroby w Polsce jest duża liczba osób chorych niewiedzących o chorobie – z 6 min Polaków obarczonych obturacją u połowy z nich schorzenie nie jest jeszcze zdiagnozowane. Stąd liczne akcje społeczne (Polskie Dni Spirometrii), propagujące badania spirometryczne, które jako jedyne pozwalają wykryć tę patologię. A jest to patologia niezwykle poważna w skutkach; szacuje się, że nierozpoznana i nieleczona skraca życie o 10-15 lat. Ocena badania spirometrycznego należy tylko wyłącznie do specjalistów pulmonologów. W wypadku skarżącego dwóch niezależnych pulmonologów jednomyślnie stwierdziło obecność obturacji. W przypadku kandydatów do straży pożarnej wykrycie obturacii jest szczególnie istotne ze względu na narażenie ich w trakcie służby na różne postacie dymu i dlatego tylko w tej grupie zawodowej kandydatów wykonuje się obligatoryjnie badanie spirometryczne. Ekspozycja na dym w trakcie akcji ratunkowej może doprowadzić bezpośrednio do ciężkiego i zagrażającego życiu ataku duszności, a także mieć skutki późne. Ustalenie przyczyn obturacji jest często trudne, niejednokrotnie trwa wiele lat, nie jest to zadaniem komisji lekarskich, komisja nie bada etiologii chorób. Skarżący w wywiadzie nie wskazał przyczyny stwierdzonej obturacji, w szczególności astmy oskrzelowej. Najbardziej prawdopodobne pozostaje zatem drugie rozpoznanie: najczęstsza i przebiegająca przez długi czas bezobjawowo choroba obturacyjna płuc, tj. POChP w okresie początkowym (początkowym – ponieważ badany nie zgłaszał kaszlu lub innych dolegliwości typowych dla rozwiniętej POChP). Tym samym, zdaniem Komisji, zarzuty skarżącego są bezzasadne a orzeczenie prawidłowe. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 25 kwietnia 2014 r. zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. przepisu art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 1340, dalej: "u.p.s.p.") w zw. z § 10 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 1 w zw. z § 35 pkt 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 79, poz. 349 ze zm., dalej jako "rozporządzenie") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystąpienie w badaniach kandydata samej łagodnej obturacji płuc stanowi podstawę do stwierdzenia niezdolności kandydata do pełnienia służby w Państwowej Straży Pożarnej, pomimo iż ww. przepisy nie przewidują, aby schorzenie to powodowało niezdolność kandydata do służby, a w konsekwencji tego naruszenia – bezzasadne niedopuszczenie Skarżącego do pełnienia służby w Państwowej Straży Pożarnej; 2. przepisu § 10 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 1 Rozporządzenia w zw. z § 35 pkt 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia poprzez ich zastosowanie, pomimo iż z ustalonego stanu faktycznego nie wynika, jakoby zostały spełnione przesłanki uzasadniające zastosowanie tych przepisów i stwierdzenie niezdolności kandydata do pełnienia służby, a w konsekwencji tego naruszenia – bezzasadne niedopuszczenie skarżącego do pełnienia służby w Państwowej Straży Pożarnej; II. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. przepisu art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 1 w zw. z § 28 ust. 2 rozporządzenia, w zw. z § 35 pkt 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zbadania sprawy i w konsekwencji bezzasadną odmowę dopuszczenia skarżącego do służby w Państwowej Straży Pożarnej, polegający na: a) nieustaleniu w badaniach spirometrycznych skarżącego wielkości parametrów, od których uzależnione jest stwierdzenie występowania upośledzenia przepływu powietrza, mającego wpływ na określenie stopnia zdolności do pełnienia służby, tj. parametrów FEF25%, FEF50%, oraz FEF75%, b) braku przeprowadzenia określonych w § 35 załącznika nr 3 do rozporządzenia obserwacji i badań odnośnie możliwości występowania u skarżącego w określonych przedziałach czasu objawów schorzeń, powodujących niezdolność do pełnienia służby w Państwowej Straży Pożarnej, c) braku zgromadzenia dokumentacji z leczenia ambulatoryjnego lub stacjonarnego skarżącego z ostatnich 3 lat, wymaganego do ustalenia występowania u skarżącego objawów klinicznych schorzeń powodujących niezdolność do pełnienia służby w Państwowej Straży Pożarnej, ewentualny brak ustalenia, czy dokumentacja taka jest zgromadzona; d) pominięcie dowodu z notatki lekarskiej z wywiadu pulmonologicznego (stanowiącej załącznik do badania pulmonologicznego z dnia 9 października 2013 r.), z której wynika, że skarżący nie zgłasza dolegliwości ze strony układu oddechowego oraz częstych infekcji tego układu, nie ma problemów z kaszlem, a badanie RTG wykazuje brak zmian ogniskowych i brak zagęszczeń miąższu płucnego; 2. przepisu § 25 ust. 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak sporządzenia uzasadnienia orzeczenia, a w konsekwencji niewyjaśnienie sprawy, niewskazanie przyczyn stwierdzenia niezdolności skarżącego do służby w Państwowej Straży Pożarnej i tym samym naruszenie zasady przekonywania, informowania stron oraz zasady legalizmu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz., 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje zgodność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie stwierdzić należy, że Komisje lekarskie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych orzekają na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 listopada 1995 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 146, poz. 712), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 i z 1995 r. Nr 4, poz. 17). Zgodnie z § 23 rozporządzenia orzeczenia komisji lekarskich, które ustalają trwałą niezdolność do służby powinny być szczegółowo uzasadnione. Kontrola przez sąd administracyjny orzeczeń lekarskich o uznaniu za zdolnego do służby obejmuje sprawdzenie prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie stanu zdrowia badanego, a w szczególności, czy badania stanu zdrowia były wszechstronne, oparte na wyczerpującym wywiadzie chorobowym i pełnych badaniach przedmiotowych oraz czy dokonana następnie kwalifikacja zdolności do służby w Państwowej Straży Pożarnej była zgodna z przepisami w sprawie zasad określania zdolności do służby oraz właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich w tych sprawach. Ustalony między innymi w oparciu o wyżej wymienione dokumenty stan faktyczny sprawy winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia właściwej komisji lekarskiej. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Zatem ocenie sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2000 r. o sygn. akt I SA/Gd 668/98 – LEX nr 47109). Uzasadnienie decyzji jest tym jej elementem, który pozwala na dokonanie przez sąd administracyjny kontroli prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. Ponieważ wcześniej określone akty prawne nie precyzują, jakie elementy winno zawierać uzasadnienie orzeczenia komisji lekarskiej, należy w tym zakresie stosować przepis art. 107 § 3 K.p.a. Zatem uzasadnienie faktyczne orzeczenia komisji lekarskiej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis art. 107 K.p.a. zalicza więc do części składowych decyzji administracyjnej m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie jest przeto integralną częścią wyjaśnienia rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na komisji lekarskiej ciąży więc obowiązek wynikający z art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem zaskarżone orzeczenie – zdaniem Sądu – nie spełnia przedstawionych wyżej wymagań dotyczących uzasadnienia decyzji. Zawiera ono bowiem jedynie lakoniczne i ogólne stwierdzenia. Tego typu uzasadnienie wskazuje na niedbałość w rozpoznaniu sprawy i nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu, a tym samym powoduje, że poprzez brak rzeczowej argumentacji, orzeczenia nie można poddać kontroli. Brak tego uzasadnienia jest tym bardziej istotny, iż co podnosi również sam skarżący, jako podstawę prawną orzeczenia o niezdolności do służby w Państwowej Straży Pożarnej wskazano Wykaz chorób i ułomności – zał. nr 2 do rozporządzenia MSW z dnia 2 listopada 1995 r. (Dz. U. Nr 146, poz. 712), Dział IX § 35, pkt 1 rubryka 4 – "N". Powołany § 35 pkt 1 wskazuje: "Przewlekła nieswoista choroba oskrzelowo-płucna (nieżyt oskrzeli lub rozedma płuc), z nieznacznym upośledzeniem przepływu powietrza w drogach oddechowych". W związku z tym, ustawodawca w rozporządzeniu (Dz. U. Nr 146, poz. 712) ustanowił wyjaśnienie szczegółowe do § 35 pkt 1, w brzmieniu: "Wspólnymi objawami klinicznymi przewlekłej nieswoistej choroby oskrzelowo-płucnej są: przewlekły kaszel, odksztuszanie, duszność i często występujące objawy zaporowe (obturacyjne) dróg oddechowych. Dla rozpoznania przewlekłej choroby oskrzelowo-płucnej objawy kaszlu i odksztuszania muszą występować w większości dni tygodnia, co najmniej 3 miesiące w roku, bez przerwy i łącznie co najmniej przez 2 lata." Analiza powyższego zapisu, wskazuje jasno, że wskazane dolegliwości (kaszel odksztuszanie), muszą występować z określonym natężeniem i w okresie czasu. W dalszej części objaśnienia zapisano: "Ocena stopnia upośledzenia przepływu powietrza opiera się na badaniu spirometrycznym – FEV1 – natężona pojemność wydechowa 1 sek: [...]– natężony przepływ wydechowy w środku natężonego wydechu. Nieznaczne upośledzenie przepływu powietrza oznacza FEV1 i FEF25-75% poniżej 75% wartości należnej. (...)". W tym miejscu należy wskazać, iż ustawodawca wskazuje, iż parametry FEV1 i FEF25-75% mają łącznie być poniżej progu 75%. Tymczasem obturacja występuje u skarżącej tylko w dolnej części w parametrach FEF25-50%, zaś FEV1 i FEF75% są w normie. W tej sytuacji brak uzasadnienia orzeczenia nie pozwala na kontrolę wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Konkludując wskazać należy, że obowiązek organów administracji publicznej należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw, jest jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz również w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Bez zachowania tego elementu strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sądy administracyjne. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma – w ocenie Sądu – nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995 r. o sygn. akt SA/Lu 2479/94 – LEX nr 27106). Niezasadny jest natomiast zarzut skarżącego braku podpisów członków Komisji. Orzeczenie zostało bowiem podpisane zarówno przez przewodniczącego komisji, jak i jej członków lek. med. H. G. i lek. med. M. Z. W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 132 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na mocy art. 250 P.p.s.a. oraz § 19 i § 20 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 13 § 8).