II SA/Wa 2353/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Asesor WSA Piotr Kraczowski,, Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2007 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie: 1. odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za rok 2003, 2. odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 1995 – 2002 - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części opisanej w pkt 1, - uchyla zaskarżoną decyzję w części opisanej w pkt 2, - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 95 ust. 1, art. 111 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 o Straży Granicznej (tekst. jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) oraz § 1 ust. 1, § 5 w zw. z § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymywania (Dz. U. Nr 120, poz. 1028) oraz art. 105 k.p.a., przyznał [...] R. O.: 1. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2003 w kwocie [...] zł, 2. odmówił przyznania wymienionemu oficerowi równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 1995 – 2002 i w uzasadnieniu podał, że funkcjonariusz w dniu [...] lipca 2006 r. złożył oświadczenia mieszkaniowe do ustalenia tego uprawnienia. Zgodnie zaś z § 4 cytowanego już w podstawie rozporządzenia, uprawnienie do równoważnika pieniężnego oraz jego wysokość ustala się każdemu funkcjonariuszowi na dzień 1 stycznia danego roku, natomiast stosownie do treści art. 111 ust. 1 ustawy, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w których roszczenie stało się wymagalne. W tej sytuacji roszczenie skarżącego za okres 1995 – 2002 uległo przedawnieniu, natomiast posiada on uprawnienia do równoważnika za rok 2003. W odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2006 r. do Komendanta Głównego Straży Granicznej, skarżący R. O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 1995 – 2002 ("...wnoszę o uwzględnienie mojego odwołania i wydania decyzji przyznającej równoważnik za lata 1995 – 2002) i w uzasadnieniu podał, że uznanie przez organ, iż nastąpiło przedawnienie roszczeń jest dla niego krzywdzące, ponieważ nie nastąpiło to z jego winy i w tej sytuacji zachodzą przesłanki z art. 111 ust. 2 ustawy do nieuwzględnienia przez organ okresu przedawnienia. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 6A pkt 3, art. 95, art. 101 ust. 5 i art. 111 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1 ust. 1 pkt 4, § 4 i § 5 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego trzymywania, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu pieniężnego za rok 2003 i odmówił przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za rok 2003 oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części odmawiającej przyznania równoważnika za remont zajmowanego lokalu za lata 1995 – 2002. W uzasadnieniu – poza argumentami przedstawionymi już przez organ pierwszej instancji – podał, że oświadczenie m.in. za rok 2003 wpłynęło do organu [...] lipca 2006 r., a roszczenie stało się wymagalne z dniem 1 stycznia 2003 r. i w tej sytuacji jest ono przedawnione, stosownie do treści art. 111 ustawy, zaś skarżący nie wyjaśnił przyczyn tego opóźnienia. Natomiast organ wielokrotnie informował podległe sobie jednostki organizacyjne o takim obowiązku. Zatem spóźnienie skarżącego w złożeniu oświadczenia nie jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. W dalszej części podał, że niniejsza decyzja nie uwzględnia zasady zakazującej orzekania na niekorzyść w postępowaniu odwoławczym stosownie do treści art. 139 k.p.a., bowiem w tym przepisie dopuszcza się taką okoliczność w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, a co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R. O. wniósł o jej uchylenie i uznał ją za krzywdzącą. W dalszej części podał, że w przeszłości przełożeni utwierdzali go w przekonaniu, iż taki dodatek mu nie przysługuje i dlatego wcześniej nie składał takich oświadczeń. W tej sytuacji, zważywszy ponadto jeszcze na inne okoliczności, nie ma on zaufania do organu. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenie faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów innych, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie, zaś stosownie do brzmienia art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze Natomiast w myśl § 2, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Istota zatem zasady dwuinstancyjności zawarta w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej. Wyjątek od rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu odwoławczym, o których mowa w art. 138 k.p.a., został zawarty w art. 139 k.p.a. Przepis ten konstytuuje instytucję zakazu reformationis in peius, czyli zakazu zmiany rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącego, która jest związana z postępowaniem administracyjnej i dotyczy stadium odwoławczego, a więc instancyjnej kontroli orzeczeń. Zakaz reformationis in peius uznawany jest za jedną z istotnych gwarancji procesowych w postępowaniu sądowym, służącą ochronie praw jednostki. Istotą tego zakazu jest umożliwienie stronie niezadowolonej z uzyskanego rozstrzygnięcia w swojej sprawie, wniesienia odwołania bez obaw, iż kolejna decyzja spowoduje bardziej negatywne skutki niż pierwotna. W przypadku obowiązywania tego zakazu ryzyko skarżącego ogranicza się do pozostawienia w mocy rozstrzygnięcia pierwszej instancji. Oczywiście zakaz ten nie obowiązuje w sposób bezwzględny, bowiem w myśl cytowanego przepisu, może być on nieuwzględniony, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Rzecz jednak w tym, że instytucja zakazu reformationis in peius oraz jej ograniczenie przewidziane w art. 139 k.p.a., dotyczy tych decyzji, które były przedmiotem odwołania i jeżeli decyzja zawiera dwa różne rozstrzygnięcia (rozstrzyga o dwóch różnych sprawach), a stronie służy przecież prawo do odwołania się co do jednego tylko z tych rozstrzygnięć (w części), to nie można tej zasady interpretować rozszerzająco i stosować ją co do tego rozstrzygnięcia, które nie było przedmiotem odwołania. Wszak weryfikacja rozstrzygnięć administracyjnych w administracyjnym toku instancji następuje wyłącznie wskutek czynności strony, jaką jest wniesienie zwyczajnego środka prawnego i organ odwoławczy (organ drugiej instancji) nie może działać z urzędu i wyjść poza zakres tego odwołania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu: 3. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2003 w kwocie [...] zł, 4. odmówił przyznania wymienionemu [...] równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 1995 – 2002 zaś skarżący złożył odwołanie od rozstrzygnięcia zawartego pkt 2 tej decyzji oświadczając wyraźnie, że: "...wnoszę o uwzględnienie mojego odwołania i wydania decyzji przyznającej równoważnik za lata 1995 – 2002". W tej sytuacji zatem organ drugiej instancji nie był upoważniony do badania w trybie postępowania instancyjnego rozstrzygnięcia zawartego w części pierwszej tej decyzji, wszczętego na wskutek odwołania wniesionego przez skarżącego od rozstrzygnięcia zawartego w części drugiej. Reasumując, decyzja organu odwoławczego, która w trybie art. 138 § 1 k.p.a. rozstrzyga o decyzji organu pierwszej instancji niebędącej przedmiotem odwołania, jest wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Niezależnie od powyższego, organ wydając zaskarżoną decyzję w tej części, po raz kolejny dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Mianowicie, a co już wyżej zasygnalizowano, istota zasady dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej. Jednakże pomimo tej zasady, organ wydając zaskarżoną decyzję zmienił przedmiot sprawy, bowiem odmówił przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy przedmiotem sprawy był równoważnik za remont zajmowanego lokalu pieniężnego. Tym samym doszło po raz wtóry do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast decyzja w pkt 2 została wydana niezgodnie z obowiązującym prawem i w tej sytuacji zasługuje również na uwzględnienie poprzez jej uchylenie. Zgodnie z treścią art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Takie same brzmienie tego przepisu obowiązywało w roku 1995, za który skarżący ubiega się o sporny równoważnik (por. tekst pierwotny z 1990 r. Dz. U. Nr 78, poz. 462 oraz nowelizacja ustawy wprowadzona w Dz. U. z 1995 r. Nr 104, poz. 515). Uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ustala się, stosownie do brzmienia § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymywania (Dz. U. Nr 120, poz. 1028), na dzień 1 stycznia danego roku, zaś przyznaje się go zgodnie z oświadczeniem mieszkaniowym funkcjonariusza (§ 6 rozporządzenia). Podobnie kwestię tę regulowały: rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1213), a mianowicie wysokość równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ustala się według uprawnień przysługujących funkcjonariuszowi na dzień 1 stycznia danego roku (§ 4 ust. 2), a decyzje w sprawach równoważników pieniężnych za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lub za brak lokalu mieszkalnego wydaje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego przez funkcjonariusza (§ 9) oraz zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania M.P. Nr 76, poz. 712). W § 4 ust. 1 powyższego zarządzenia stanowiło się, że wysokość równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ustala się według uprawnień na dzień 1 stycznia danego roku, zaś w § 10 ust. 1, iż równoważniki pieniężne za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego funkcjonariusza. Zarządzenie to zaczęło, stosownie do treści § 14, obowiązywać po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tzn. w dniu 14 października 1997 r. Natomiast do tego dnia obowiązywało zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 marca 1993 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad wypłaty policjantom, funkcjonariuszom Urzędu Ochrony Państwa i funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważników pieniężnych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. MSWiA Nr 3, poz. 43) i nie przewidywało się w nim składania oświadczenia mieszkaniowego, jako warunku do przyznania spornego równoważnika. Zasady te regulował jedynie § 4, według którego równoważniki za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ustala się przyjmując za podstawę normy zaludnienia wynikające z przepisów w sprawach zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych będących w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych i podporządkowanych mu organów. Analizując powyższe należy dojść do wniosku, wbrew stanowisku wyrażonemu przez organ, że za okres 1995 r. do 1997 r. warunkiem do przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie było konieczne złożenie oświadczenia majątkowego. W świetle powyższego zatem, wymagane jest raz jeszcze zbadanie przez organ, czy w tej sytuacji nie można zastosować instytucji przewidzianej w art. 111 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie bowiem z jego brzmieniem, organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 152 i 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.