II SA/Wa 2353/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Krajowej [...] na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Krajowa [...] (dalej jako "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") złożyła do Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniosek z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie: 1. Które dokładnie dane (ze wskazaniem poszczególnych komórek w liku xls zawierającym model) zostały zweryfikowane przez Prezesa UKE pozytywnie i pozostały niezmienione? 2. Które dokładnie dane (ze wskazaniem poszczególnych komórek w liku xls zawierającym model) zostały zweryfikowane przez Prezesa UKE negatywnie i zostały zmienione? 3. Które dokładnie dane (ze wskazaniem poszczególnych komórek w pliku xls zawierającym model) zostały zweryfikowane przez Prezesa UKE w oparciu o dane z Systemu Informacyjnego o Infrastrukturze Szerokopasmowej? 4. Które dokładnie dane (ze wskazaniem poszczególnych komórek w pliku xls zawierającym model) zostały zweryfikowane przez Prezesa UKE w oparciu o dane z Raportu o stanie Rynku Telekomunikacyjnego w Polsce? 5. Które dokładnie dane (ze wskazaniem poszczególnych komórek w pliku xls zawierającym model) zostały zweryfikowane przez Prezesa UKE w oparciu o dane z krajów Unii Europejskiej? Prezes UKE (dalej także jako "organ") pismem z dnia 19 września 2016 r. wezwał wnioskodawczynię do wykazania, że uzyskanie informacji przetworzonej zawartej w punktach 1-6 wniosku z dnia [...] września 2018 r. jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawczyni w piśmie z dnia 3 października 2018 r. wskazała, że w ocenie izby wnioskowane informacje nie stanowią informacji przetworzonej. Podała, że nie każde czynności, które należy podjąć w celu przygotowania odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej, pozwalają zakwalifikować taką informację jako przetworzoną. Nadto stwierdziła, że wnioskowane informacje znajdują się już w posiadaniu organu, który wie, które dane zawarte w Modelu [...] poddał analizie i które zweryfikował pozytywnie, a które negatywnie. Nadto wskazała, że interes publiczny w zakresie żądanej informacji publicznej przejawia się w prowadzonych postępowaniach, które zgodnie z przedstawionymi projektami decyzji, mają zakończyć się ingerencją w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Żądana informacja ma posłużyć możliwości oceny podejścia Prezesa UKE w kontekście jego ustawowych kompetencji oraz proporcjonalności podejmowanych działań. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm. – dalej jako "u.d.i.p.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1954 – dalej jako "prawo telekomunikacyjne") odmówił udostępnienia żądanych przez Krajową [...] informacji. Organ wskazał, że w dniach 30 maja 2018 r. – 30 czerwca 2018 r. przeprowadził konsultacje 75 projektów decyzji w sprawie określenia rynków właściwych jako hurtowych rynków świadczenia zakańczania połączeń w publicznych sieciach telefonicznych w stałej lokalizacji wskazanych operatorów, ustalenia, że na hurtowych rynkach świadczenia usługi zakańczania połączeń w publicznych sieciach telefonicznych w stałej lokalizacji operatorów występują przedsiębiorcy telekomunikacyjni o znaczącej pozycji rynkowej, wyznaczenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji rynkowej na hurtowych rynkach świadczenia usługi zakańczania połączeń w publicznych sieciach telefonicznych w stałej lokalizacji operatorów oraz nałożenia, utrzymania i zmiany obowiązków regulacyjnych (dalej "projekty decyzji [...]"). Zaznaczył, że wnioskodawczyni zażądała wskazania poszczególnych komórek w pliku xls, stanowiącym załącznik do projektu decyzji [...] pomijając fakt, że Model [...] zawiera 8 zakładek, które zostały zasilone danymi wejściowymi pozyskanymi od 25 operatorów, zaś każda z zakładek posiada ok. 100 wierszy, co jest równoznaczne ze 100 różnymi danymi w każdej zakładce odrębnie. Podał, że w dacie wniesienia wniosku nie dysponował informacjami mogącymi stanowić odpowiedź na zadane pytania, które mogłyby zostać przekazane wnioskodawczyni bez konieczności dołożenia szczególnych, dedykowanych i pracochłonnych starań. Zatem wymaga przeprowadzenia gruntownych, czasochłonnych i angażujących zasoby osobowe analiz plików liczbowych w formacie excel znajdujących się w posiadaniu Prezesa UKE. W ocenie organu, wnioskodawczyni nie wykazała, że żądane informacje odpowiadają kryteriom opisanym w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bowiem przekazanie żądanej informacji nie wpłynie na usprawnienie działania organów państwa. Podał, że podejmując rozstrzygnięcie w projektowanych decyzjach [...] =, wyczerpująco i szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy, wyjaśnił podstawy rozstrzygnięcia znajdujące poparcie w przepisach prawa krajowego oraz ustawodawstwa europejskiego, a także przedstawił wyczerpujące uzasadnienie merytoryczne w sprawie, w tym opisując założenia przyjęte do kalkulacji kosztów usług hurtowego zakańczania połączeń w publicznych stacjonarnych sieciach telekomunikacyjnych na podstawie Modelu [...]. W tym względzie zaznaczył, że załącznikami do projektów decyzji [...] był nie tylko Model [...], ale także dokumenty "Metodologia kalkulacji kosztów świadczenia usługi hurtowego zakańczania połączeń w publicznych stacjonarnych sieciach telekomunikacyjnych" oraz "Manuał Model [...] - Instrukcja obsługi", które stanowią dopełnienie i zadość wywodom przedstawionym w projektach decyzji [...]. Zdaniem Prezesa UKE, powyższe informacje dają wnioskodawcy jasny i pełny obraz projektowanej regulacji zaś udostępnienie żądanych informacji w żaden sposób nie wpłynie na działalność Prezesa UKE. Podobnie argumentacja wskazująca, iż pozyskanie informacji publicznej w zakresie wskazanym w pkt 1-6 wniosku ma posłużyć możliwości oceny podejścia Prezesa UKE w kontekście jego ustawowych kompetencji oraz proporcjonalności podejmowanych działań, w szczególności w kontekście podstaw faktycznych nie może być uznana za wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego. Bowiem Prezes UKE podejmując rozstrzygnięcie prezentowane w projektach decyzji SMP [...], działał w ramach ustawowych kompetencji mając na uwadze przepisy prawa, obowiązkiem Prezesa UKE jako organu administracji państwowej jest zapewnienie realizacji podstawowych zasad postępowania wyrażonych w art. 7, art. 8 i 10 kpa, tymczasem wnioskodawczyni przekracza przewidziane prawem kompetencje podmiotów biorących udział w postępowaniu na prawach strony, przypisując sobie prawo do dokonywania weryfikacji działań i czynności leżących w gestii Prezesa UKE. W ocenie Prezesa UKE, wnioskodawczyni przywołując ww. argumentację powołała się wyłącznie na indywidualny interes poszczególnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, co nie pozwala stwierdzić występowania szczególnie istotnego interesu publicznego rozumianego jako wpływ na funkcjonowanie organów państwa. Decyzja Prezesa UKE z dnia [...] października 2018 r. stała się przedmiotem skargi Krajowej [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że żądane informacje stanowią informacje przetworzone a także, z ostrożności procesowej, że udostępnienie tych informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Mając powyższe na względzie wniosła o uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in., poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podać należy, że i tryb udostępniania informacji publicznej regulują m. in. przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330), dalej: ustawa. W myśl art. 3 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje nie tylko – jak stanowi Konstytucja RP – prawo wglądu do dokumentów urzędowych oraz dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, ale także prawo uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania "informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla interesu publicznego" (art. 3 ust. 1 pkt 1). Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że żądana przez stronę skarżącą informacja jest informacją publiczną. Dotyczy bowiem w sposób bezpośredni szeroko rozumianych zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Sporne natomiast pozostaje, czy istotą żądania udzielenia informacji publicznej, zgłoszonego przez stronę skarżącą, jest udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, zebrania lub zsumowania informacji znajdujących się najczęściej w dokumentach dostępnych w urzędzie, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie pewnych określonych środków osobowych i finansowych. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. zwróciła się do Prezesa UKiE o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej modelu, o którym mowa w pkt 1 wniosku, który posłużył Prezesowi UKE do wskazania stawki w ramach prowadzonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1907) oraz projektowanego nałożenia na podstawie art. 44 tej ustawy obowiązku stosowania opłaty wyliczonej w oparciu o model operatora efektownego za usługę zakańczania połączenia Prezes UKiE żądaną informację uznał za informację publiczną przetworzoną i na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, wezwał skarżącą do wskazania przyczyn, dla których jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że informacja publiczna, o której udostępnienie wniosła strona skarżąca, biorąc pod uwagę jej zakres, tj. dokładną analizę danych w modelu kosztowym jest informacją publiczną przetworzoną. Udzielenie żądanej informacji będzie wymagało zaangażowania osób, środków i czasu. W orzecznictwie sądowym przyjęto, iż informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza wytworzenie nowej informacji, co wymaga dokonania stosownych działań tj. analiz, obliczeń, zestawień, podsumowań, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt i OSK 1727/09, publ. w internetowej Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych). Przetworzenie informacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia danych, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, Lex nr 1135982). Zasadne jest wobec tego stanowisko podmiotów obowiązanych, o których mowa w art. 4 ustawy, iż udzielenie stronie skarżącej żądanej informacji w zakresie określonym we wniosku wymaga przeprowadzenia przez pracowników gruntownych, czasochłonnych analiz poszczególnych dokumentów źródłowych w celu ustalenia (wyszukania) żądanych danych, a także szeregu czynności oraz zebrania i stosownego zestawienia uzyskanych danych według kryteriów wskazanych przez stronę skarżącą, co czyni żądaną informację informacją publiczną o charakterze przetworzonym, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie ma bowiem gotowego dokumentu, którego treść odpowiadałaby intencjom strony skarżącej i konieczne jest jego opracowanie (wytworzenie), aby informacja mogła przyjąć taką treść i formę, jakiej oczekuje strona skarżąca, to zaś świadczy o przetwarzaniu istniejących danych. Z kolei, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzyskanie informacji przetworzonej możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Powołując się w tej mierze na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1720/05 stwierdzić należy, że jego ustalenie następuje w kontekście różnego rodzaju zdarzeń społecznych, politycznych, gospodarczych. Za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego należy uznać taką, która - ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób, okoliczności rozstrzygania i późniejszej realizacji - w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej (w tym także inne osoby i jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim współuczestniczą w procesie wykonywania władzy publicznej gospodarują majątkiem Skarbu Państwa) ich uprawnień i obowiązków. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów (publ. LEX nr 219985). Podstawowym elementem pozwalającym na właściwe uzasadnienie szczególnego interesu publicznego jest więc wykazanie, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub będzie wywoływało skutki dla potencjalnie dużego kręgu adresatów. Wnioskodawca musi wykazać, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, jak również nakreślenia okoliczności i faktów, które zostaną uznane za wystarczające dla przyjęcia, że działa on w interesie publicznym, a sprawa o której chce zostać poinformowany ma szczególne znaczenie. Podkreślić jednak należy, iż wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej, na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. W niniejszej sprawie Prezes UKiE wykazał, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Natomiast strona skarżąca wezwana do podania szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji, tego nie uczyniła. Nie określiła, w jaki sposób zamierza wykorzystać żądane dane, zgodnie z wymaganym do ich udostępnienia "szczególnym interesem publicznym". Biorąc zaś pod uwagę argumentację strony skarżącej stwierdzić należy, że w sprawie nie występują okoliczności świadczące o tym, iż posiada ona szczególnie istotny interes o charakterze publicznym w uzyskaniu żądanej informacji publicznej. Skarżąca nie wykazała, aby uzyskanie żądanej informacji stworzyło jej realną możliwość poprawy funkcjonowania organu administracji publicznej. Dodać przy tym trzeba, że niewątpliwie, dla oceny czy istnieje szczególny interes publiczny znaczenie ma nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. Udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego wtedy, gdy może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania struktur publicznych, w określonej dziedzinie życia społecznego, lub też może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Sytuacja taka nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W ustalonym stanie faktycznym i prawnym Prezes UKiE zasadnie odmówił stronie skarżącej udzielania informacji publicznej przetworzonej, nie naruszając w tym względzie obowiązujących przepisów prawa. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku.