II SA/Wa 2356/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Bronisław Szydło, Adam Lipiński (spr.), Protokolant apl. prok. Radosław Kłos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2005 sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości II SA/Wa 2356/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. Starosta [...] uznał Z. F. za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku w określonej wysokości. W dniu 1 kwietnia 2004 r. Z. F. złożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. pismo kwestionujące zasadność powyższej decyzji, wnosząc jednocześnie o przyznanie jej prawa do zasiłku przedemerytalnego. Do pisma załączyła sześć dokumentów: wyrok Sądu Rejonowego [...] Wydziały Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w O. z dnia [...] marca 2004 r. sygn. akt [...], zasadzający na jej rzecz odszkodowanie od byłego pracodawcy z tytułu nagrody jubileuszowej za 25 lat pracy; świadectwo szkolne ukończenia I klasy Zasadniczej Szkoły [...] dla pracujących w Z.; zaświadczenie potwierdzające ukończenie II klasy Zasadniczej Szkoły [...], kartę obiegową [...] Zakładów Przemysłu Włókienniczego z dnia 17 stycznia 1974 r.; pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 26 września 2003 r.; umowę z dnia 1 lutego 1974 r. zawartą pomiędzy nią a Zakładami Przemysłu Bawełnianego w L. Wezwana przez organ do sprecyzowania swojego pisma, Z. F. w dniu 21 kwietnia 2004 r. pisemnie wyjaśniła, że powołując się na powyższe dokumenty, wnosi o przyznanie zasiłku przedemerytalnego na zasadach z 2001 roku i wnosi o wznowienie postępowania w tej sprawie (czyli w sprawie rozstrzygniętej wskazaną na wstępie decyzją). W dniu 10 maja 2004 r., na podstawie art. 145 par. 1 pkt. 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2001 r. Postanowienie w tym przedmiocie Z. F. otrzymała w dniu 28 maja 2004 r. Następnie Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., wydaną na zasadzie art. 151 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2001 r. oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 19 lipca 2001 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ opisał złożone dokumenty i stwierdził, że na ich podstawie nie można jednoznacznie ustalić jaki okres został zaliczony do 25 letniego stażu pracy. W ocenie organu, przedstawiony wyrok Sądu Rejonowego (sygn. akt [...]) nie jest dowodem nieznanym organowi w rozumieniu art. 145 par. 1 pkt. 5 - Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja ta została doręczona Z. F. w dniu 5 sierpnia 2004 r. W odwołaniu od tej decyzji, (nadanym w dniu 14 sierpnia 2004 r. w Urzędzie Pocztowym) Z. F. podniosła, że jej dwudziestopięcioletni staż został określony przez Sąd Rejonowy na podstawie tych samych dokumentów które są w posiadaniu organu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2004 r. na zasadzie art. 138 par. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w części orzekającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie postępowania nadzwyczajnego, nie może zatem zawierać rozstrzygnięcia w kwestii uprawnień Z. F. do zasiłku przedemerytalnego, ponieważ zainteresowana nie ubiegała się o to świadczenie, zaś organ pierwszoinstancyjny nie prowadził w tej sprawie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, Z. F. wniosła o uchylenie obu decyzji, wskazując na wadliwe zastosowanie art. 145 par. 1 pkt 4 (skarżąca chyba ma na uwadze pkt. 5, co wynika z dalszej treści skargi) i naruszenie art. 138 par. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazywała, że faktów dotyczących potwierdzenia jej 25 letniego stażu pracy nie mogła udowodnić wcześniej, zaś pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. W jej ocenie to właśnie wyrok Sądu Rejonowego powinien być traktowany jako dokument potwierdzający nowe okoliczności, nie znane organowi w dniu wydania decyzji. W konkluzji podnosiła nierozpatrzenie zagadnień merytorycznych w obu zaskarżonych decyzjach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona, czyli w tej sprawie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Oba organy naruszyły zasady postępowania administracyjnego dotyczące zasad postępowania dowodowego, braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i reguł dotyczących sporządzania uzasadnienia decyzji. Rozdział 4 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje zagadnienia dowodowe. Jednym z dowodów, będącym w niniejszym postępowaniu przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego, jest wyrok Sądu Rejonowego [...] Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w O. z dnia [...] marca 2004 r. sygn. akt [...], zasądzający na rzecz skarżącej odszkodowanie od byłego pracodawcy z tytułu nagrody jubileuszowej za 25 lat pracy. W aktach sprawy figuruje kserokopia tego wyroku, być może sporządzona z jego oryginalnego wypisu, jednakże z kserokopii tej nie wynika, że orzeczenie to jest prawomocne – nie widnieje tu żadna pieczęć sądowa stwierdzająca tą okoliczność. Obowiązkiem organu było zażądania przedłożenia przez stronę wyroku prawomocnego, skoro jego treść miała by być podstawą dalszych ustaleń dowodowych organu. Zaznaczyć tu należy, że zgodnie z treścią art. 365 par.1 Kodeksu postępowania cywilnego – orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ta zasada prawa nie znalazła swojego urzeczywistnienia w niniejszej sprawie administracyjnej. W uzasadnieniu pierwszoinstancyjnej decyzji organ stwierdził, że na podstawie złożonych dokumentów (a więc i omawianego wyroku) nie może jednoznacznie ustalić jaki okres został zaliczony do 25 letniego stażu pracy skarżącej. Aby móc okoliczności te ustalić należało zapoznać się z materiałem zgromadzonym w procesie cywilnym, jednakże organ nie wykazał tu żadnych starań – brak stosownych wystąpień do Sądu Rejonowego [...] Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w O. o zezwolenie na zapoznanie się z aktami sprawy. Takim wyżej opisanym, niestarannym działaniem w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, oraz braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7 i art. 75 oraz następne Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 107 par. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego określa co prawo rozumie jako uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienia decyzji obu organów w ogóle pozbawione są uzasadnienia faktycznego w przedmiocie oceny dowodów stanowiących o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. Starosty O. Organ I instancji poprzestaje jedynie na opisaniu sześciu dowodów wskazanych przez skarżącą, bez jakiejkolwiek analizy tych dowodów i poprzestaje na stwierdzeniu, że na ich podstawie nie można jednoznacznie ustalić jaki okres został zaliczony do 25 letniego stażu pracy skarżącej, zaś w ocenie organu, przedstawiony wyrok Sądu Rejonowego nie jest dowodem nieznanym organowi w rozumieniu art. 145 par. 1 pkt. 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia tego nie wynika dlaczego dowody te są w ocenie organu nieprzydatne do wykazania 25 letniego stażu pracy skarżącej, a także nie wynika dlaczego wyrok Sądu Rejonowego nie jest dowodem nieznanym organowi. Uzasadnienie decyzji nie polega na przepisaniu treści stosowanego w danej sprawie przepisu, prawa materialnego, czy procesowego, ale na wyjaśnieniu, w powiązaniu z zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, dlaczego dany przepis zastosowano, które fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł oraz podania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uchybienie tym zasadom stanowi wadę takiej decyzji albowiem brak przestrzegania tego rygoru w uzasadnieniach uniemożliwia dokonanie przez sąd administracyjny oceny słuszności zaskarżonej decyzji, narusza także zaufanie obywatela do organów administracji i nie służy rozszerzaniu znajomości prawa. Błąd ten powiela również Wojewoda [...], który w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle nie odnosi się do zagadnienia odmowy uchylenia decyzji Starosty O. z dnia [...] lipca 2001 r. pomimo, że na organie II instancji spoczywa obowiązek ponownego rozpatrzenia całej sprawy, zaś obowiązek uzasadnienia całości rozstrzygnięcia wynika z treści art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że istota postępowania odwoławczego w procesie administracyjnym polega także na usuwaniu przez organ II instancji błędów dokonanych przez organ pierwszoinstancyjny w drodze stosownego uzupełnienia postępowania dowodowego, albo w drodze uchylenia zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania (porównaj art. 136 i art. 138 par. 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Starosta O. decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., odmówił uchylenia decyzji Starosty O. z dnia [...] lipca 2001 r. oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 19 lipca 2001 r. Rozpatrując odwołanie, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2004 r. uchylił tę decyzję w części odmawiającej przyznania skarżącej prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 19 lipca 2001 r. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie postępowania nadzwyczajnego, nie może zatem zawierać rozstrzygnięcia w kwestii uprawnień Z. F. do zasiłku przedemerytalnego, ponieważ zainteresowana nie ubiegała się o to świadczenie, zaś organ pierwszoinstancyjny nie prowadził w tej sprawie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego można by teoretycznie zaaprobować takie stanowisko, ale jedynie gdyby obie decyzje posiadały solidny podkład analizy dowodów zawarty w uzasadnieniach. Niestety tak nie jest. Z uzasadnień tych nie można, wskutek ich formalnych uchybień, wysuwać wniosków co do właściwego rozpatrzenia sprawy. Nie wiadomo także do jakich konkretnych ustaleń, w zakresie decyzji Starosty O. z dnia [...] lipca 2001 r., dojdzie organ, ponownie rozpatrując niniejszą sprawę. Dlatego też należało uchylić decyzję organu II instancji także i w tym zakresie. Na zakończenie rozważań w przedmiocie decyzji drugoinstancyjnej, wskazać należy, że organ odwoławczy powinien w już samej sentencji decyzji, jak i w uzasadnieniu odnieść się do całości rozstrzygnięcia organu I instancji i jeżeli ta zaskarżona decyzja składa się z kilku elementów ustosunkować się według zasad określonych w art. 138 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego do każdego z tych elementów, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 132 i art. 145 par. 1 ppkt 1 lit. c przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.