II SA/Wa 2357/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Waldemar Śledzik, Protokolant Asystent sędziego Bożena Dąbkowska-Mastalerek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. odmawiający stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w K. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. o obniżeniu M. G. dodatku służbowego o 30% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty [...] złotych. W uzasadnieniu organ wskazał na następujący stan faktyczny w sprawie. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w K., na podstawie § 9 ust. 5 w związku § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), z dniem [...] października 2010 r. obniżył [...] M. G. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty [...] zł z uwagi na nierealizowanie przydzielonych zadań, wynikających z długotrwałego przebywania na zwolnieniach lekarskich. Policjant nie skorzystał z prawa do złożenia odwołania, wobec czego powyższa decyzja stała się ostateczna. W dniu [...] maja 2011 r. M. G. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 156 § 1 kpa, rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] września 2010 r., powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych orzekających w podobnych sprawach i wskazujących na naruszenie art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. W dniu [...] czerwca 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji w O. rozkazem personalnym nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] września 2010 r., wskazując na brak podstaw do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o obniżeniu dodatku służbowego. W dniu [...] lipca 2011 r. M. G. wniósł do Komendanta Głównego Policji odwołanie od powyższego rozkazu Komendanta Wojewódzkiego Policji w O., zarzucając, nieuwzględnienie argumentacji strony. Wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego jako niezgodnego z obowiązującymi przepisami. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymującej w mocy rozkaz personalny organu I instancji Komendant Główny Policji wskazał na art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmierza do ustalenia, czy decyzja wydana w trybie zwykłym jest dotknięta naruszeniem prawa, a jeżeli tak to czy naruszenie to ma charakter "zwykły" czy "rażący", bądź też czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Dodatkowo organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Powołując przepisy prawa, będące podstawą wydania rozkazu o obniżeniu dodatku służbowego, organ stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji w O. słusznie odmówił stwierdzenia jego nieważności. Wskazał bowiem, że rozstrzygnięcie Komendanta Powiatowego Policji w K. mieści się w granicach przyznanych organowi kompetencji i jest odzwierciedleniem oceny służby policjanta dokonanej z uwzględnieniem okresów przebywania przez niego na zwolnieniu lekarskim. Dodatkowo podkreślił, że powołane przez stronę stanowisko sądów administracyjnych wyrażone w wyrokach zapadłych w innych sprawach, nie stanowi w rozpatrywanej sprawie wiążącej oceny prawnej. Podkreślił jednak, że w powoływanych sprawach, gdzie sądy administracyjne kontrolując decyzję o obniżeniu dodatku służbowego policjantowi przebywającemu na zwolnieniu lekarskim eliminowały z obrotu prawnego weryfikowane rozstrzygnięcia, zastosowanie miała instytucja uchylenia, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że sądy badając zaskarżone rozstrzygnięcia nie stwierdzały istnienia przyczyn określonych w art. 156 kpa. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające na uznaniu, iż brak jest przesłanek do uznania nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. oraz naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 121 ust. 1 ustawy o Policji i § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., polegający na bezprawnym uznaniu, iż zaistniały w niniejszym przypadku podstawy prawne do obniżenia stronie dodatku. Wniósł o uchylenie orzeczenia w całości w pierwszej i drugiej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od Komendanta Głównego Policji kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżanej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga M. G. nie zasługuje na uwzględnienie. Wyrażona w art. 16 kpa zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z form wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności, jeżeli została ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5), w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6), zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). W niniejszej sprawie skarżący zarzucał decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. o obniżeniu dodatku służbowego rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Powyższe oznacza, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Podkreślić należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Istnienie przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań. Wynikiem rażącego naruszenia prawa jest zaś powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawą ocenianej w trybie nadzoru decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. o obniżeniu dodatku służbowego był art. 121 § 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Stosownie do treści art. 121 § 1 ustawy o Policji w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Zgodnie zaś z § 9 ust. 5 cytowanego rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Przepis § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia stanowi natomiast, że dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8. Brak ustawowej definicji określenia zawartego w cytowanym § 9 ust. 5 rozporządzenia "szczególnie uzasadniony przypadek" powodujący, iż dodatek służbowy może być obniżony oraz rozstrzygnięcia, czy pojęcie to zakresem swym obejmuje przebywanie na zwolnieniu lekarskim wywołał rozbieżności interpretacyjne. Dlatego też sądy administracyjne w drodze wykładni ustaliły, że ów "szczególnie uzasadniony przypadek" dotyczy nienależytego wywiązywania się z obowiązków służbowych, nienależytej realizacji zadań i czynności służbowych, a także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. W orzecznictwie uznano więc, że co do zasady istnieje ścisły związek pomiędzy dodatkiem służbowym a sposobem wykonywania obowiązków lub pełnienia służby na stanowisku uprawniającym do jego przyznania. Jednak przebywanie na zwolnieniu lekarskim, choć faktycznie związane z niewykonywaniem obowiązków służbowych jest okolicznością odrębną, objętą inną regulacją prawną w powołanej ustawie o Policji, gdyż zgodnie z art. 121 ust. 1 tej ustawy, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 165/11 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie zatem obniżenie dodatku służbowego policjantowi przebywającemu na zwolnieniu lekarskim na podstawie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 cytowanego rozporządzenia stanowi naruszenie prawa. Jednak naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Jak podano powyżej przesłanki dające podstawę do obniżenia przedmiotowego dodatku nie są sprecyzowane jasno i w sposób niebudzący wątpliwości, a postawienie tezy o niezaliczeniu faktu przebywania na zwolnieniu lekarskim do szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w § 9 ust. 5 cytowanego rozporządzenia, wymaga zastosowania wykładni prawa i zabiegów interpretacyjnych. Dlatego też, mając na uwadze wcześniejsze rozważania dotyczące rażącego naruszenia prawa jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, należy wskazać, że w tym wypadku naruszenie prawa takiego charakteru nie ma. Dodatkowo należy zgodzić się z organem, że sądy administracyjne rozpoznając skargi policjantów na decyzje w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego z uwagi na przebywanie na zwolnieniu lekarskim wydawane na podstawie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 cytowanego rozporządzenia uchylają powyższe decyzje wskazując na naruszenie prawa, nie stwierdzają natomiast nieważności tych decyzji na podstawie art. 156 § 1, choć zgodnie z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu obowiązane są badać z urzędu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.