II SA/Wa 236/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze skargi E. . na decyzję Rzecznika Praw Dziecka z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Zaskarżoną decyzją, wobec art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwaną dalej "K.p.a.") oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji", odmówiono udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku P. E. B., zwanej dalej "Skarżącą", z [...] lutego 2018 r. W uzasadnieniu orzeczenia przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: – wnioskiem z [...] lutego 2018 r., Skarżąca, wskazując jako podstawę prawną art. 61 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. poz. 483, zwanej dalej "Konstytucją RP") oraz art. 2 ust. 1 ustawy o informacji zwróciła się do Rzecznika Praw Dziecka o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: – rejestru umów zawartych przez Rzecznika Praw Dziecka w okresie od [...] stycznia 2008 r. do [...] lutego 2018 r. w treści i formie przypominającej tabelę znajdującą się na stronie BIP Rzecznika Praw Dziecka, zawierającej co najmniej kolumny: liczba porządkowa umowy, jej przedmiot, wykonawca, wartość, okres obowiązywania, scan umowy w formacie pdf - poprzez umieszczenie tej tabeli w BIP Rzecznika Praw Dziecka w zakładce Rejestr Umów w okresie od [...] stycznia 2008 r. do [...] lutego 2018 r.; – w razie niemożności przygotowania tabeli i braku na stronie BIP zakładki "rejestr umów" - udostępnienie skanów wszystkich umów zawartych przez Rzecznika Praw Dziecka w okresie od [...] stycznia 2008 r. do [...] lutego 2018 r. poprzez przesłanie ich na wskazany adres e-mailowy: [...]@gmail.com., – organ pismem z [...] marca 2018 r. poinformował Skarżącą, że w dniu [...] maja 2017 r. złożyła już tożsamy wniosek, na który udzielono jej odpowiedzi [...] maja 2017 r.; w związku z tym, że stan faktyczny i prawny sprawy nie zmienił się, organ przesłał Skarżącej udzieloną jej wcześniej odpowiedź; w piśmie tym poinformowano ją, że w latach 2008 i 2009 w Biurze Rzecznika Praw Dziecka nie prowadzono rejestrów umów - były one gromadzone w formie papierowej - natomiast od 2010 r. rejestr taki prowadzony jest na stronie internetowej urzędu; wskazano, że organ nie posiada wnioskowanej dokumentacji w takiej formie, o jaką zwraca się Skarżąca i w związku z tym, aby udzielić Skarżącej informacji w formie, która spełniałaby kryteria i wymagania zawarte w jej wnioski, musiałby ją specjalnie przygotować oraz wytworzyć nowy, niebędący w jego posiadaniu dokument; tym samym stwierdzono, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony, ponieważ w celu przygotowania stosownych odpisów i ich udostępnienia organ musiałby przetworzyć ponad 10-letni zbiór materiałów, – Skarżąca ponowiła wniosek o udostępnienie informacji publicznej [...] marca 2018 r.; pismem z [...] kwietnia 2018 r. organ ponownie poinformował Skarżącą, że nie posiada wnioskowanych informacji i aby udzielić ich - w formie spełniającej kryteria i wymagania zawarte w jej wniosku - musiałby ją specjalnie przygotować oraz wytworzyć nowy, niebędący w jego posiadaniu, dokument; wymagałoby to sporządzenia wykazów oraz analizy dokumentów źródłowych, – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; w związku z tym wezwano Skarżącą do wykazania w jakim zakresie występuje szczególna istotność jej wniosku dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych, – Skarżąca pismem z [...] kwietnia 2018 r. kolejny raz wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w tożsamym zakresie; dodała, że szczególny interes publiczny dla uzyskania żądanych informacji przetworzonych stanowi materialny aspekt zasady finansów publicznych zapewniający sytuację, w której obywatele i instytucje powołane do kontroli władzy publicznej mają swobodny dostęp do danych dotyczących gospodarki środkami publicznymi; Skarżąca wskazała jednocześnie, że wnioskowane informacje są prostymi, – na informację publiczną przetworzoną składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wskazywania przesłanki interesu publicznego; ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o prostym charakterze może wiązać się z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich zestawień, wyciągów i analiz; takie zabiegi czynią informacje proste informacjami przetworzonymi, których udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, – z uwagi na to, że wnioskowana informacja posiada charakter informacji przetworzonej organ był obowiązany pozytywnie rozpatrzeć wniosek jedynie w sytuacji spełnienia przesłanki jej szczególnej istotności dla interesu publicznego, – pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa i innych podmiotów publicznych; żądając informacji publicznej przetworzonej wnioskodawca powinien wykazać w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego - w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla poprawy funkcjonowania organów władzy publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 368/2011 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), – w przedmiotowej sprawie nie został wykazany szczególny interes publiczny, który uzasadniłby przygotowanie i przekazanie Skarżącej informacji przetworzonych; wobec ilości oraz treści pism kierowanych przez Skarżącą do organu stwierdzono, że Skarżąca nie kieruje się interesem publicznym, a interesem prywatnym, wykorzystując instytucję prawną jaką jest dostęp do informacji publicznej wbrew jej celowi i funkcji. W skardze Skarżąca podnosi, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu, który wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy ustawy o informacji. Jej zdaniem wnioskowane przez nią materiały nie stanowią informacji publicznej przetworzonej. Wskazała jednocześnie materialny aspekt zasady jawności finansów publicznych jako szczególny interes publiczny ich udostępnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasową argumentację. Podkreślono, że działanie Skarżącej stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. W opinii organu Skarżąca nie kieruje się dbałością o szczególny interes publiczny, a o jej własny, prywatny związany z niezadowoleniem z wyników licznych postępowań sądowych, które toczyły się pomiędzy nią a jej byłym mężem reprezentowanym przez pełnomocnika, który pełni jednocześnie obowiązki doradcy prawnego Rzecznika Praw Dziecka. W trakcie rozprawy (k. 57-60) Skarżąca złożyła pismo, które stanowi załącznik do protokołu przedstawiające jej stanowisko. Podtrzymała skargę w całości oraz wskazała, że intencją jej złożenia skargi jest przymuszenie urzędu Rzecznika do udzielania konkretnych odpowiedzi na zadawane pytania w szczegółowych kwestiach. W złożonym na rozprawie piśmie procesowym Skarżąca szczegółowo odnosi się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę i podnosi, że jest on zobowiązany z mocy prawa gromadzić żądane przez nią informacje w postaci rejestru umów. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Trafna jest argumentacja organu administracji. Z uwagi na uprzednie pełne przytoczenie, ponowne jej powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną. Odnosząc się do argumentacji skargi należy wskazać, że są one bezzasadne z następujących przyczyn. Jest bezsprzeczne, że żądanie Skarżącej udostępnienia rejestru umów zawartych przez Rzecznika Praw Dziecka w okresie od [...] stycznia 2008 r. do [...] lutego 2018 r. dotyczy informacji publicznej. Informacja ta pozostaje bowiem w związku z wykonywaniem przez organ władzy publicznej nałożonych nań zadań ze sfery publicznej oraz wydatkowaniem środków publicznych. Bezsporna jest ponadto okoliczność, że Rzecznik Praw Dziecka jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji, ponieważ jest on organem władzy publicznej – ustanowionym art. 72 ust. 4 Konstytucji RP. Tym samym spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o informacji i dlatego wniosek Skarżącej mógł być rozpatrzony w oparciu o jej przepisy. Należy zaznaczyć jednak, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej, ale w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Należy zatem uznać za trafne wywody organu dotyczące ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej przetworzonej. W świetle orzecznictwa informacja publiczna przetworzona to bowiem informacja opracowana przez podmiot zobowiązany w związku z żądaniem wnioskodawcy przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych i na podstawie kryteriów przez wnioskodawcę wskazanych, czyli informacja "specjalnie" przygotowana dla wnioskodawcy wedle podanych przez niego kryteriów. (tak wyrok WSA, sygn. akt II SA/Wa 1296/14 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie zwraca się uwagę, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna zostać uznana za informację przetworzoną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Lexis-Nexis 2012, s. 51). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2011 r., sygn.. akt I OSK 1199/11 (publ.: http://orzeczeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzając, że "w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania". Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wskazuje organ - a brak jest podstaw do kwestionowania prawdziwości przedstawionego przez niego stanowiska -udostępnienie żądanej informacji we wnioskowanej przez Skarżącą formie i postaci będzie wiązało się z koniecznością przeglądu dużej ilości materiałów źródłowych gromadzonych przez organ na przestrzeni 10 lat, dokonania ich analizy, a następnie stworzenia wykazów, na podstawie których możliwe będzie sporządzenie wnioskowanej przez Skarżącą informacji. Należy podkreślić, że nawet jeśli w organie tym funkcjonuje jakiś rejestr umów - co Skarżąca podnosi w złożonym na rozprawie piśmie procesowym - to zgodnie z twierdzeniami organu nie jest on prowadzony w takiej formie i zakresie w jakiej żąda jego udostępnienia Skarżąca. Wobec tego realizacja wniosku wymaga zaabsorbowania sił i środków organu w takim stopniu, który zakłóciłby normalny tok jego działania. Stąd nie ulega wątpliwości, że wnioskowana przez Skarżącą informacja ma charakter informacji przetworzonej. Konsekwencją przyjęcia, że żądana przez Skarżącą informacja publiczna jest informacją przetworzoną, jest obowiązek zbadania występowania po jej stronie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za jej udostępnieniem. Zasadnie podniósł organ więc, z powołaniem się na orzecznictwo, że pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Odnosi się on w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej istotne jest nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania państwa, np. usprawnienia działania jego organów (tak Wyrok WSA, sygn. akt II SA/Wa 1296/14 – dostępny w CBOSA). Należy mieć na uwadze, że możliwość zaspokajania uzasadnionego zainteresowania społeczeństwa działaniami organów administracji publicznej - realizowana na gruncie prawa do informacji publicznej - musi pozostawać w racjonalnej równowadze z koniecznością sprawnego oraz skutecznego funkcjonowania tych organów. Zatem prawo do informacji publicznej nie może prowadzić do utrudniania lub nawet uniemożliwiania im pracy. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ w przekonujący sposób wykazał, że zainteresowanie obywatelskie Skarżącej nie jest poparte szczególnymi racjami oraz dbałością o ważny interes społeczny, który przemawiałby za tym, aby udostępnić Skarżącej wnioskowaną informację. Nie można też zgodzić się z zawartą w skardze argumentacją, zgodnie z którą zobowiązanie organu do prowadzenia rejestru umów w przywołanej przez nią formie jest istotne dla szczególnego interesu publicznego z uwagi na to, że takie rejestry funkcjonują w innych równorzędnych jednostkach administracyjnych. O ile prawodawca uznałby, że upublicznianie konkretnych zestawień w określonej formie ma istotne znaczenie, nakazałby w drodze normatywnej realizację działań w danym zakresie we wszystkich instytucjach publicznych. Natomiast samo przypuszczenie określonej osoby, że w zakresie realizacji wydatków ze środków publicznych dochodzi do pewnych nieprawidłowości nie może generować obowiązku podejmowania prac nad sporządzeniem określonych zestawień, co w istocie finansowane byłoby także ze środków publicznych. Oceny takiej nie zmienia okoliczność, że inne instytucje – np. Rzecznik Praw Obywatelskich – tego rodzaju zestawienie sporządza i publikuje (zob. rejestr umów dostępny na stronie internetowej www.bip.brpo.gov.pl/rejestr-umow). Należy więc uznać, że decyzja organu została wydana zgodnie z przepisami prawa i z tego względu nie można dopatrywać się jej wadliwości. Reasumując, podkreślić należy, że duży wpływ na uznanie wnioskowanej przez Skarżącą informacji publicznej za informację przetworzoną ma zakres jej wniosku. Skarżąca żądała bowiem udostępnienia przez organ rejestru zawartych przez niego umów od [...] stycznia 2008 r. do [...] lutego 2018 r. - z ponad dziesięcioletniego okresu. Gdyby natomiast Skarżąca ograniczyła swój wniosek do żądania udostępnienia jedynie wybranej części danych, co nie wymagałoby szerszego opracowania, taka informacja publiczna mogłaby mieć charakter prosty. Nie wymagałaby wówczas udowodnienia występowania w danym przypadku szczególnie istotnego interesu publicznego. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.