II SA/Wa 2361/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sędzia WSA Danuta Kania Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892) w zw. z art. 8 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 79, poz. 669) i § 13 pkt 2 oraz § 15 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], odmawiającą przyznania [...] T. B. należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego w [...] za okres od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Obrony Narodowej podniósł, iż rozkazem Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] września 2008 r. nr [...] [...] T. B. został skierowany, z pozostawieniem na stanowisku służbowym ostatnio zajmowanym w kraju, do wykonywania zadań na stanowisku obserwatora wojskowego misji w [...]. Wymieniony podoficer pełnił służbę wojskową poza granicami państwa od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] września 2009 r. Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2009 r. [...] T. B. wystąpił do Szefa Sztabu Generalnego WP o wypłatę należności zagranicznej za okres pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego. Szef Sztabu Generalnego WP decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego [...] za okres od dnia [...] września 2008 r. do dnia zakończenia tej służby. Następnie Minister Obrony Narodowej, po rozpatrzeniu odwołania podoficera, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Szefowi Sztabu Generalnego WP. Szef Sztabu Generalnego WP rozpoznał ponownie wniosek z dnia 15 stycznia 2009 r. i decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmówił przyznania [...] T. B. należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego w [...] za okres od dnia 26 września 2008 r. do dnia zakończenia służby. Przedmiotowa decyzja została doręczona stronie w dniu [...] maja 2010 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji, Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Szefa Sztabu Generalnego WP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę T. B. i wyrokiem z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1685/10 uchylił decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję Szefa Sztabu Generalnego z dnia [...] maja 2010 r. Minister Obrony Narodowej podkreślił, że w uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, iż podstawą prawną wydania decyzji Szefa Sztabu Generalnego WP i Ministra Obrony Narodowej były przepisy art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 892 ze zm.), § 2 pkt 2 lit. a i § 10 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 ze zm.). Natomiast w dacie wydania wskazanych decyzji obowiązywał stan prawny wprowadzony ustawą z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 79, poz. 669), w zakresie dotyczącym art. 102 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.). Zatem w czasie rozstrzygania przedmiotowej sprawy obowiązywało już rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa. W ocenie Sądu, organ w ogóle nie odniósł się, dlaczego zastosował przepisy art. 102 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 24 kwietnia 2009 r. oraz przepisy rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa. Zatem obowiązkiem organu jest dokładne i precyzyjne wskazanie podstawy prawnej i wyjaśnienie, dlaczego właśnie zastosowano przepisy prawa, które w myśl art. 9 ustawy zmieniającej nie obowiązują. Po wyroku Sądu, Szef Sztabu Generalnego WP decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. odmówił przyznania skarżącemu należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego w [...] za okres od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] września 2009 r. W dniu 7 lipca 2011 r. [...] T. B. złożył do Ministra Obrony Narodowej odwołanie od powyższej decyzji Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, w którym zarzucił naruszenie prawa materialnego. Minister Obrony Narodowej nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący złożył wniosek o wypłacenie należności zagranicznej w dniu 15 stycznia 2009 r. Wobec tego w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 8 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw, który stanowi, że sprawy wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie zmian w ustawie pragmatycznej, tj. przed dniem 1 stycznia 2010 r. prowadzi się na podstawie dotychczasowych przepisów. [...] T. B. rozkazem Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] września 2008 r. nr [...] został skierowany, z jednoczesnym pozostawieniem na stanowisku służbowym ostatnio zajmowanym w kraju, do wykonywania zadań na stanowisko [...], [...], [...]. Podstawę prawną powyższego rozkazu stanowiły: art. 24 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Przywołana w rozkazie Szefa Sztabu Generalnego WP podstawa prawna była nieprawidłowa, ponieważ żołnierze do wykonywania zadań w [...], zostali skierowani na podstawie postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 września 2008 r. o użyciu Grupy Obserwatorów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w Gruzji (M. P. Nr 71, poz. 638). Przedmiotowe postanowienie odwołuje się do zapisów art. 2 pkt 1 lit. b, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1117 ze zm.). Mając powyższe na uwadze, specyfikę tej misji i charakter wykonywanych zadań, należało stwierdzić, że [...] T. B. został skierowany do pełnienia służby w składzie jednostki wojskowej użytej w celu udziału w misji pokojowej, na podstawie wyżej przytoczonych przepisów. Mając na uwadze powyższe fakty, Szef Generalnego WP rozkazem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] dokonał zmiany pkt 1 ww. rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] września 2008 r., której nadano nowe prawidłowe brzmienie o następujące treści: art. 24 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie w żołnierzy zawodowych, § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Minister podkreślił, iż podstawą skierowania żołnierzy do wykonywania zadań poza granicami państwa zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy o zasadzie użycia i pobytu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej poza granicami było postanowienie Prezydenta RP. Z treści tego postanowienia wynika, że użyty został pododdział, w rozumieniu powołanej ustawy "jednostka wojskowa" (art. 1). Natomiast rozkaz o skierowaniu poszczególnych żołnierzy miał tylko charakter porządkowy i nie mógł zmieniać zasad użycia pododdziału określonych w postanowieniu Prezydenta RP. To Prezydent RP, korzystając ze swoich kompetencji zdecydował, że do misji pokojowej w [...] użyty będzie pododdział, a do określenia należności pieniężnych miał zastosowanie § 2 pkt 2 lit. c powołanego rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2004 r. Odnosząc się do charakteru rozkazu o skierowaniu żołnierza do służby poza granicami państwa Minister Obrony Narodowej podniósł, iż nie jest to rozkaz personalny w rozumieniu przepisów pragmatycznych. Do rozkazów tych nie mają zastosowania art. 8 ust. 1 ustawy pragmatycznej, a tym samym nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Z podanych powodów wniosek [...] T. B. w sprawie przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby w charakterze obserwatora wojskowego w [...], stosownie do uregulowań zawartych w § 10 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa, nie mógł zostać uwzględniony. Wnioskodawcy przysługiwała należność zagraniczna określona w § 13 pkt 2 powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r., która to należność została wypłacona skarżącemu przez Dowództwo Operacyjne Sił Zbrojnych. Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2011 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez T. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] czerwca 2011 r. skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 102 ust. 1 ustawy wojskowej ustawy pragmatycznej w zw. z § 2 pkt 2) lit. a); § 10 oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa, poprzez jego wadliwą wykładnię i niezastosowanie w sprawie, przez co doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego i odmowę należnych ustawowo świadczeń finansowych, o których mowa w powołanym rozporządzeniu – jak dla żołnierza skierowanego poza granice kraju w charakterze obserwatora wojskowego; 2) naruszenie § 12 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 2) lit. a) i § 10 ww. rozporządzenia, poprzez wadliwą wykładnię tychże przepisów i ich niezastosowanie w sprawie, przyjmując jako podstawę błędną wykładnię treści postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 września 2008 r. o użyciu Grupy Obserwatorów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej w Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w [...], dokonaną przez organy obu instancji w sprawie, przez co skarżący pozbawiony został należnych ustawowo świadczeń finansowych – jak dla żołnierza skierowanego poza granice kraju w charakterze obserwatora wojskowego. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Wskazać należy, że rozpoznanie przedmiotowej skargi nastąpiło w ramach szczególnego związania wynikającego z sądowego rozstrzygnięcia wydanego już uprzednio w sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą oni obowiązani podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz aspektu zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania danej decyzji. Z kolei wpływ orzeczenia sądu administracyjnego na ponowne postępowanie w sprawie przed organami administracji publicznej ma ważkie znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu. W rezultacie następuje bowiem merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego obalenia zaskarżonego aktu lub czynności i ewentualnie innych aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. W wyroku z dnia 15 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OSK 1403/04 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istotą zasady "związania oceną prawną" jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zaś obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana związany jest wskazaniem sądu co do uzupełnienia postępowania. Należy zatem wskazać, że ocena zasadności skargi nie może przebiegać poza granicami związania wyznaczonymi art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W rozpatrywanej sprawie nowe okoliczności, które pozwalałyby na przekroczenie tych granic, nie zaistniały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1685/10, uchylającym decyzje wydane w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 15 stycznia 2009 r. o przyznanie należności zagranicznej, dobitnie wskazał, iż w dniu 1 kwietnia 2010 r. weszło w życie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa. Rozporządzenie z dnia 5 marca 2010 r. nie zawiera przepisów przejściowych dotyczących sytuacji prawnej postępowań związanych z określeniem należności pieniężnej wszczętych przed jego wejściem w życie. Oznacza to, że od 1 kwietnia 2010 r. we wszystkich sprawach związanych z wypłatą należności pieniężnych, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują tyko przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa. Nowe przepisy inaczej ustalają zasady przyznawania należności pieniężnych oraz określały ich wysokość (por. projekt z dnia 9 września 2009 r. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa opublikowany na stronie www.mon.gov.pl). Organy orzekające w sprawie powinny zatem zastosować nowy stan prawny i na jego podstawie oceniać sytuację prawną skarżącego. Wbrew twierdzeniom Ministra Obrony Narodowej, Sąd w powyższym wyroku nie nakazał organowi orzekającemu w sprawie z wniosku skarżącego o przyznanie należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa wskazania podstawy prawnej i wyjaśnienia, dlaczego zastosowano przepisy prawa, które w myśl art. 9 ustawy zmieniającej wojskową ustawę pragmatyczną z dnia 24 kwietnia 2009 r. nie obowiązują. Sąd w tym wyroku zawarł jednoznaczną ocenę prawną stwierdzając, że organy orzekające w sprawie powinny stosować nowy stan prawny, a zatem rozstrzygnąć zasadność żądania skarżącego na gruncie obowiązującego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa, nie zaś jak to uczyniono w zaskarżonych decyzjach na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa. Przeprowadzona przez Sąd w przedmiotowej sprawie kontrola zaskarżonych decyzji we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem omówionej zasady związania, a co za tym idzie z naruszeniem prawa materialnego, które nie powinno być w sprawie stosowane. To z kolei obliguje Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien dokonać jej merytorycznej oceny, uwzględniając wskazania wynikające z treści powyższego wyroku z dnia 1 lutego 2011 r., w szczególności wyrażoną w nim ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.