II SA/Wa 2362/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant starszy specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez B.G. decyzją z dnia [...] października 2023 r. (znak [...]), Szef Krajowej Administracji Skarbowej po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2023 r. (znak [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2023 r. (znak [...] w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. W zaskarżonej decyzji Szef KAS podał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...] maja 2023 r. (nr [...]), określił B.G., z dniem [...] maja 2023 r., warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] i jednocześnie (w tym samym dniu) na podstawie art. 179 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, zwana dalej: ustawą o KAS), wydał decyzję (nr [...]) o zwolnieniu B.G. ze służby w Służbie Celno-Skarbowej, z dniem doręczenia decyzji, z uwagi na to, że Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (skład orzekający w [...]) orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2023 r. (nr [...]) uznała, że jest trwale niezdolny do służby w Służbie Celno-Skarbowej. Niniejsza decyzja (o zwolnieniu ze służby) została doręczona skarżącemu w dniu [...] maja 2023 r. B.G. nie wniósł odwołania od tej decyzji, natomiast wnioskiem z dnia [...] maja 2023 r. (złożonym w dniu [...] czerwca 2023 r.), sprecyzowanym pismem z dnia [...] lipca 2023 r., wniósł o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., zwanej dalej k.p.a.). W uzasadnieniu podał, że dopiero po miesiącu od wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności (w dniu [...] czerwca 2023 r.) otrzymał pismo z dnia [...] czerwca 2023 r. informujące, że przed wydaniem decyzji przysługuje mu prawo zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz składania wniosków (np. o zwolnienie ze służby po upływie 3 miesięcy). Po rozpoznaniu wniosku skarżącego Szef KAS decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. (znak [...]), na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2023 r. w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Organ administracji podał, że w myśl art. 179 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS, funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby. Ta decyzja ma charakter związany, co oznacza, że orzeczenie o trwałej niezdolności funkcjonariusza do służby powoduje, że organ ma obowiązek wydania decyzji o jego zwolnieniu (wobec treści art. 183 ust. 1 ustawy o KAS, z dniem doręczenia decyzji) i nie ma w tym zakresie jakiegokolwiek luzu decyzyjnego. Szef KAS dodał, że wprawdzie w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. B.G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący nie zgodził się z organem, że ustanie stosunku służbowego funkcjonariusza następuje z dniem doręczenia decyzji o zwolnieniu ze służby i stwierdził, że Szef KAS nie poparł tego stanowiska żadnym przepisem prawa, co stanowi o zaistnieniu podstaw do stwierdzenia jej nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Szef Krajowej Administracji Skarbowej decyzją z dnia [...] października 2023 r. (znak [...]), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2023 r. (znak [...]). W jej uzasadnieniu Szef KAS wyjaśnił istotę nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności i stwierdził, że decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2023 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w Służbie Celno-Skarbowej nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność stwierdzenia jej nieważności. Organ przypomniał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] zwolnił skarżącego ze służby z powodu wydania przez Centralną Komisję Lekarską ostatecznego orzeczenia z dnia [...] stycznia 2023 r. o jego trwałej niezdolności do służby, a stosownie do art. 179 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS, okoliczność ta stanowi obligatoryjną przesłankę zwolnienia ze służby. Funkcjonariuszem w Służbie Celno-Skarbowej może być osoba, której stan zdrowia pozwala na pełnienie służby na określonym stanowisku (art. 151 ust. 1 pkt 6 ustawy o KAS). Szef KAS dodał, że stosownie do art. 183 ust. 1 ustawy o KAS, w przypadkach, o których mowa w art. 179 ust. 1 pkt 10 i 11 oraz w art. 180 ust. 1 pkt 1, 4, 7 i 8, zwolnienie ze służby następuje po upływie odpowiednio: 1) 2 tygodni - w przypadku funkcjonariuszy służby przygotowawczej, 2) 3 miesięcy - w przypadku funkcjonariuszy służby stałej - od dnia doręczenia decyzji o zwolnieniu ze służby. W pozostałych przypadkach powyższe terminy nie mają zastosowania, zwolnienie następuje z dniem określonym w decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt I OSK 510 /13 stwierdził, że regulacja materialnoprawna dotycząca ustania stosunku służbowego funkcjonariusza służby celnej ma pierwszeństwo przed regulacją procesową w zakresie wykonalności decyzji administracyjnej, co oznacza, że w takim przypadku ustanie stosunku służbowego funkcjonariusza następuje z dniem doręczenia mu decyzji o zwolnieniu ze służby niezależnie od tego, czy w tym dniu decyzja stała się decyzją ostateczną. Odnosząc się do zarzutu B.G., że nie zapewniono mu prawa do czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności (art. 10 § 1 k.p.a.), Szef KAS wyjaśnił, że dla skuteczności tego zarzutu koniecznym jest dowiedzenie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, a w konsekwencji nie doszło do rażącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Z tym rozstrzygnięciem B.G. nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 183 ust.1 w związku z art. 179 ust.1 pkt 1 ustawy o KAS poprzez nieprawidłowe określnie daty jego zwolnienia ze służby; 2. art. 10 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie mu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2023 r., w tym złożenia wniosku o zastosowanie trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia; 3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie niewyczerpującego postępowania dowodowego w sprawie zakończonej decyzją z [...] maja 2023 r. B.G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m. in., że z uwagi na orzeczenie przez Centralną Komisję Lekarską o jego trwałej niezdolności do służby, dopuszczalne było zwolnienie go ze służby na podstawie art. 179 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS, niemniej nie było podstaw do określenia daty zwolnienia jako dzień doręczenia decyzji. Stosownie do art. 179 ust. 2 ustawy o KAS, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], mógł przenieść go do służby cywilnej i ewentualnie zastosować tryb zwolnienia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, o którym mowa w art. 183 ustawy o KAS. B.G. dodał, że w okresie od 1 września 2017 r. do 10 maja 2023 r. był pracownikiem Izby Administracji Skarbowej w [...], co potwierdzają przedstawione przy skardze dokumenty (zaświadczenie, pismo i świadectwo służby). Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Szefa KAS z dnia [...] października 2023 r. nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu toczącym się w trybie nadzwyczajnym z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2023 r. (znak [...]) w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Organ nadzorczy nie przeprowadzał zatem ponownie, działając jako organ kolejnej instancji, postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby, jego rolą było natomiast ustalenie, czy w sprawie zostały spełnione enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wielokrotnie podnosił Naczelny Sąd Administracyjny, postępowanie dowodowe prowadzone przez właściwy organ w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem ograniczonym, organ nie prowadzi bowiem postępowania dowodowego w zakresie, w jakim było prowadzone w postępowaniu zwyczajnym (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1339/21, wszystkie powoływane orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zasada trwałości decyzji administracyjnej określona w art. 16 k.p.a., która ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i służy realizacji m.in. takich wartości jak ochrona i niezmienialność praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, skutkuje tym, że wszelkie ewentualne wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. Wobec tego brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych powinien skutkować odmową stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 602/16). W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru był zobowiązany do dokonania oceny, czy objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja z dnia [...] maja 2023 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tzn. czy z akt administracyjnych sprawy w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wynika, że doszło do rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Według przyjętych poglądów z rażącym naruszeniem prawa mamy bowiem do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na jej niebudzącą wątpliwości sprzeczność z prawem nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga zbadania, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Nie chodzi tu więc o jakiekolwiek naruszenie prawa, np. w zakresie jego wykładni, lecz o naruszenie odpowiadające cechom wyżej wymienionym. W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie, co oznacza, że Szef KAS prawidłowo stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do orzeczenia o nieważności decyzji z [...] maja 2023 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Szef KAS prawidłowo wywiódł, że o takiej kwalifikowanej wadliwości decyzji nie świadczy fakt, że przed jej wydaniem nie zapewniono skarżącemu prawa do zapoznania się z aktami sprawy (art. 10 § 1 k.p.a.), w tym nie umożliwiono mu złożenia wniosku o zwolnienie ze służby w innym terminie, niż wskazanym w decyzji o zwolnieniu ze służby. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że sam fakt pozbawienia strony czynnego uczestnictwa w toku postępowania administracyjnego nie oznacza, że decyzja taka, choć naruszająca zasadę postępowania administracyjnego będzie musiała zostać uchylona w trybie sądowej kontroli. Uchylenie bowiem takiej decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy strona skarżąca wykaże, że umożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych, mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji (por. np. wyroki NSA z dnia 10 października 2023 r. III OSK 633/22, z dnia 23 listopada 2023 r. II OSK 563/21). A contrario, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji sam brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy jej czynny udział i tak nie mógłby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennego niż to wydane bez jej aktywnego uczestnictwa. Skarżący został zwolniony ze służby w służbie celno-skarbowej z uwagi na to, że orzeczeniem Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych uznany został za trwale niezdolnego do służby. Orzeczenie to zobowiązywało Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, na podstawie art. 179 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS. W tej sytuacji niezapewnienie mu możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji nie mogło stanowić skutecznej podstawy zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., a tym bardziej rażącego naruszenia tego przepisu. Wbrew oczekiwaniu skarżącego, niezastosowanie przez organ art. 179 ust. 2 ustawy o KAS, zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, zwolnienie ze służby może nastąpić w sytuacji, gdy nie ma możliwości przeniesienia funkcjonariusza do służby cywilnej w jednostce organizacyjnej KAS, w której pełni służbę, nie mogło prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji o jego zwolnieniu ze służby, ponieważ powołany przepis został uchylony z dniem 1 stycznia 2018 r. W ocenie Sądu, nie ma racji skarżący upatrując rażącego naruszenia przez organ art. 183 ust.1 w związku z art. 179 ust.1 pkt 1 ustawy o KAS, poprzez nieprawidłowe określnie daty zwolnienia skarżącego ze służby. Jak zasadnie podniósł organ w zaskarżonej decyzji, przepis art. 183 ustawy o KAS ustanawia terminy ustawowe, w jakich dochodzi do zwolnienia ze służby po wydaniu i doręczeniu decyzji o zwolnieniu ze służby, przy czym przepis ten dotyczy przypadków (przesłanek zwolnienia ze służby) o których mowa w art. 179 ust. 1 pkt 10 i 11 oraz art. 180 ust. 1 pkt 1,4,7 8 tej ustawy. W pozostałych przypadkach, a więc m. in. wówczas gdy zwolnienie funkcjonariusza ze służby następuje z uwagi na jego trwałą niezdolność do służby (art. 179 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS), zwolnienie ze służby następuje z dniem doręczenia decyzji w sprawie zwolnienia ze służby w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 110 § 1 k.p.a.). Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 832/11, wyjaśnił m. in., że regulacja materialnoprawna ustania stosunku służbowego, która normuje utratę statusu funkcjonariusza publicznego ma pierwszeństwo przed regulacją procesową w zakresie wykonalności decyzji administracyjnej. Ustanie stosunku służbowego następuje z dniem doręczenia decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby niezależnie od tego, czy w tym dniu decyzja stała się decyzją ostateczną. Nie ma zatem zastosowania art. 130 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. również wyroki NSA z dnia 14 marca 2006 r., I OSK 941/05 i z dnia 9 grudnia 2011 r. I OSK 832/11, Andrzej Melezini (red.), Krzysztof Teszner (red.), Ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej. Komentarz do art. 183 ustawy o KAS, LEX). Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawa prowadzą do wniosku, że zaskarżona przez B.G. decyzja Szefa KKAS z dnia [...] października 2023 r. odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), orzekł jak w sentencji wyroku.