II SA/Wa 2373/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi D. H. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga D. H. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] stycznia 2021 r., w związku z kolejnym kontraktem obowiązującym od [...] lutego do [...] stycznia 2021 r. wnioskodawca złożył do Dyrektora ORAMW, kolejny wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. We wniosku oświadczył, że uprzednio pełnił służbę w Policji. Komendant Wojewódzki Policji w [...] pismem znak [...] z dnia [...] lutego 2021 r. poinformował, że skarżący otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości 9.728 zł, przyznaną decyzją nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2018 r. Następnie w związku z odejściem ze służby w Policji, Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. zobowiązał ww. do zwrotu pomocy finansowej w wysokości 3.981,20 zł. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. Dyrektor ORAMW, działając na podstawie art. 24 ust. 1, i 4 oraz art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2017, zwana dalej: u.z.s.z.), 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020 r. poz. 231, ze zm., zwana dalej: u.a.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego. Podstawę negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie organu I instancji, że przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej skarżący był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W odwołaniu złożonym wobec ww. decyzji skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot kontroli Sądu decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. Prezes Agencji Mienia Wojskowego (zwany dalej: Prezes AMW, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 17 ust. 4 u.a. oraz art. 21 ust. 1, 2 i 4, art. 48d ust. 12 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i orzekając co do istoty sprawy odmówił skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia [...] stycznia 2021 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie po przedstawieniu stanu sprawy i treści przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, organ odwoławczy stwierdził, że skarżący przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Spór w sprawie sprowadza się zatem do zastosowania przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. Zdaniem organu odwoławczego wypłata świadczenia mieszkaniowego nie może nastąpić, gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej, do dnia 31 grudnia 1995 r., na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała osobom uprawnionym do osobnej kwatery (w tym - żołnierzom) i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie tego świadczenia miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie ww. cezury, tj. do 31 grudnia 1995 r. wynikało z tego, że od 1 stycznia 1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu sił zbrojnych, w której pomoc finansową zastąpił ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. W noweli ww. ustawy z 2004 r. (Dz. U. Nr 116, poz.1302) ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, w zamian za rezygnację z kwatery, na rzecz odprawy mieszkaniowej, która to forma finansowa zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe żołnierzy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabyli prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej. W związku z ww. regulacjami istotnym jest, że z ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm., zwana dalej: u.p.) analogicznie wynikało (w czasie wypłaty skarżącemu pomocy finansowej) i wynika, że policjant ma prawo do pomocy Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, pod warunkiem, że nie nastąpił m.in. przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej. Państwo przyjęło na siebie obowiązek wsparcia służb mundurowych w zabezpieczeniu im potrzeb mieszkaniowych, z tym że żołnierz zawodowy i policjant z tego wsparcia powinien korzystać raz. Nie można więc pominąć faktu, że skarżący otrzymał pomoc finansową, będąc funkcjonariuszem Policji. Organ odwoławczy wskazał też na przepisy zrównujące prawa nabyte przez funkcjonariuszy różnych służb, którzy przeszli do służby wojskowej, które dają gwarancję trwałości służby (do której przeszli) oraz skutkują uznaniem, że żołnierz zawodowy, który był funkcjonariuszem, nie może ponownie skorzystać z pomocy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych, byłby bowiem w sytuacji uprzywilejowanej względem innych żołnierzy, którzy nie służyli w innych formacjach mundurowych. Uznanie, że skarżący powinien otrzymać dwukrotnie wsparcie w realizacji potrzeb mieszkaniowych, prowadziłoby do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy. W konsekwencji Prezes AMW uznał, że żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych, nie jest uprawniony do otrzymania po raz kolejny takiego wsparcia wynikającego ze stosunku służby, tak samo jak funkcjonariusz Policji, który otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Policji. W sprawie istnieje więc podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. z zastosowaniem wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, polegającego na tym, że skarżący nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa na ten sam cel. Dlatego ograniczenie się do literalnego zastosowania ww. przepisu, powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych. Organ odwoławczy nie zgodził się zatem z poglądem skarżącego, że w niniejszej sprawie organ I instancji niewłaściwie zastosował przepis art. 21 ust. 6 u.z.s.z. Pomoc finansową wypłaconą skarżącemu jako funkcjonariuszowi Policji należy uznać za świadczenie równorzędne świadczeniu, o jakim mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. Ponowna realizacja prawa do zakwaterowania byłaby nadużyciem pomocy na ten sam cel. Wypłata pomocy finansowej przyznanej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu mieszkalnego oznacza, że na gruncie ustawy o Policji, funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone, co wyklucza ponowne skorzystanie z realizacji prawa do zakwaterowania. Z treści art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. jednoznacznie wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli otrzymał pomoc finansową, skarżący bezspornie skorzystał z przysługujących mu uprawnień wynikających z ustawy o Policji, w formie wypłaty pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Odnosząc się do argumentów odwołania Prezes AMW za nietrafiony uznał argument skarżącego dotyczący zwrotu pomocy finansowej uzyskanej w trakcie pełnienia służby w Policji podnosząc, że zwrócił on jedynie część otrzymanej pomocy finansowej. W sytuacji skarżącego zwrot określonej kwoty pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie oznacza, że pomoc ta nie została mu przyznana. Za niezasadny uznał też również zarzut, że świadczenia otrzymywane przez funkcjonariuszy Policji są znacznie niższe niż pomoc udzielana żołnierzom zawodowym. Udzielona pomoc finansowa na uzyskanie (zakup) lokalu mieszkalnego ma charakter wspierający i jej celem jest umożliwienie funkcjonariuszowi Policji zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, zaś jej wysokość jest abstrakcyjna - oderwana od faktycznej wartości nabytego mieszkania. Nie zmienia to faktu, że jedna i ta sama osoba, która posiada lokal mieszkalny dzięki otrzymaniu pomocy Państwa, nie powinna otrzymać ponownie pomocy publicznej na ten sam cel, bez względu na to jaka jest jej wysokość. Organ odwoławczy nie podzielił również argumentów wnioskodawcy dotyczących naruszenia art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a. Wskazał, że art. 7a § 2 pkt 1 k.p.a. wyłącza zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a., w przypadku gdy wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego oraz w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w rozpatrywanej sprawie ważnym interesem publicznym, w tym interesem Państwa, jest solidarność społeczna w celu pomocy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych, jako podstawowych. Udzielenie pomocy w zabezpieczeniu tych potrzeb przez Państwo dwukrotnie, jest zatem zaprzeczeniem interesu Państwa. Ocenił również, iż w zaskarżonej decyzji organ I instancji wyczerpująco wskazał okoliczności faktyczne i prawne, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności w uzasadnieniu decyzji zawarł ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, co warunkowało zastosowanie w sprawie właściwej normy prawa materialnego, tj. przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. Uznał, że wątpliwości interpretacyjne przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. dały się rozstrzygnąć przy zastosowaniu powszechnie przyjętych metod wykładni (językowej, systemowej, funkcjonalnej i celowościowej), zatem w sprawie nie doszło do naruszenia art. 6 k.p.a. Jednocześnie wyjaśnił, iż wobec nie określenia przez organ I instancji daty, od kiedy wnioskodawcy odmówiono wypłaty świadczenia mieszkaniowego, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez doprecyzowanie, że odmowa wypłaty przedmiotowego świadczenia ma miejsce od dnia [...] stycznia 2021 r. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia mieszkaniowego od dnia [...] stycznia 2021 r. i uchylenie poprzedzającej ją decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postepowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 24 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., przez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu, określonemu w hipotezie skonstruowanej normy prawnej, tj. że organ pomimo tego, że powołany przepis jest jasny i precyzyjny, zawiera jasne kryteria przyznania prawa, oraz zawiera zamknięty katalog wyłączeń i stanowi enumeratywne wyliczenie przesłanek, na podstawie których organ może odmówić przyznania prawa do zakwaterowania - odmawia tego prawa, powołując się na pozaustawowe przesłanki uzasadniając argumentami, które mogą de lege ferenda stanowić projekt założeń do nowelizacji ustawy, a nie uzasadniać odmowę prawa w obowiązującym stanie prawnym; 2. art. 6 k.p.a. stanowiący realizację art. 7 Konstytucji, przez jego niezastosowanie i podjęcie rozstrzygnięcia na domniemanej podstawie prawnej, co narusza zasadę praworządności; 3. art. 7a k.p.a i art. 81a k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i podjęcie decyzji na niekorzyść strony po zbagatelizowaniu wątpliwości i przedstawienie ich jako istotnych interesów Państwa, co narusza zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. W uzasadnieniu skargi wnioskodawca szczegółowo uzasadnił ww. zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc argumentację tożsamą z tą jaką prezentował w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 21 ust 1u.z.s.z. żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo to realizowane jest w jednej z następujących form zakwaterowania: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby, przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, wypłaty świadczenia mieszkaniowego (art. 21 ust. 2 u.z.s.z.). Żołnierzowi służby kontraktowej prawo do zakwaterowania realizuje się, na jego wniosek, w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierz ten wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3 (tj. przydział miejsca w internacie albo kwaterze internatowej albo wypłatę świadczenia mieszkaniowego – art. 21 ust. 4). Zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.s.ż.z. żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10: otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36); 5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji. Przepis art. 21 ust. 10 s.w.ż.z. stanowi natomiast, że prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzysta z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni i zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. i sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżącemu żołnierzowi zawodowemu służby kontraktowej, który pełniąc uprzednio służbę w Policji, na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2018 r. otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94 ustawy o Policji), przysługuje prawo do zakwaterowania realizowane w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Zdaniem Sądu, wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu - wyjątku, ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 u.z.s.z.). Kwestia ta nie powinna być sporna, ponieważ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek - tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP. Nie ulega też wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym, skarżący otrzymał bowiem pomoc mieszkaniową będąc policjantem, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ odmawiając skarżącemu – aktualnie żołnierzowi, udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania, zastosował przepis prawny do stanu faktycznego, nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu tego "zapożyczenia" powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucił jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy. Zgadzając się z organem, że w krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, należy pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej przypisać znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). Względy celowościowe nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości. Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m. in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (abstrahując od tego, czy rzeczywiście zastosowanie wyłącznie wykładni językowej rodzi zagrożenie dla przywołanych przez organ wartości konstytucyjnych). Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że rozstrzygając podobne sprawy sądy administracyjne przyjmowały, że ratio legis art. 21 u.z.s.z. jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 u.z.s.z. - jak wskazywano w orzeczeniach - pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy uznawały jednocześnie, że oczywiste jest, że podobnie, jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 u.z.s.z., w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530). Odmowę przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego organ oparł na przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., Sąd jednak nie podzielił jego stanowiska o możliwości zastosowania tego przepisu wobec skarżącego. W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. Niejako na marginesie można zauważyć, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej była wielokrotnie nowelizowana, ustawodawca nie zdecydował jednak o poszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji i uzyskał tam pomoc finansową. Należy dodać, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 maja 1985 r. sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27) przyjął, że jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne (patrz B.Adamiak [w;] B.Adamlak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67). W konsekwencji przyjąć należało, że w sprawie niniejszej organy powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie odmowy przydziału świadczenia mieszkaniowego argumentami celowościowymi, które można uznać za słuszne, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r, poz. 2167 ze zm.). Stwierdzić należy, że organ powołując się w swej decyzji na określone zasady konstytucyjne wydał decyzję na podstawie Konstytucji, a nie na podstawie konkretnego, obowiązującego w tej materii przepisu ustawy. Pomijając już sam zabieg organu, polegający na przyznaniu w rozpatrywanej sprawie pierwszeństwa wykładni celowościowej spornego przepisu przed jego wykładnią językową i w rezultacie na wydaniu rozstrzygnięcia obok ustawy, a nie na podstawie ustawy, co zdaniem Sądu kwalifikuje się jako naruszenie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a.), można również zakwestionować zasadność wniosków, jakie organ wyprowadził z przywołanych przez niego przepisów Konstytucji. Wymaga zaznaczenia, że jeżeli organ dopatruje się w ewentualnym zastosowaniu jednoznacznego pod względem językowym przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc mieszkaniową na innej podstawie niż w tym przepisie wskazana, naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych: równości i sprawiedliwości społecznej, to w istocie kwestionuje zgodność tego przepisu z odpowiednimi, odnoszącymi się do tych wartości przepisami Konstytucji. W takiej jednakże sytuacji organ administracyjny nie ma kompetencji "poprawiania" ustawy we własnym zakresie, przez nadanie mu innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności. Organ dopatrzył się naruszenia dwóch podstawowych zasad konstytucyjnych, określonych art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP w dwukrotnym przyznaniu wsparcia państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby, a nawet kontynuującemu służbę w strukturach wojskowych. Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy. Odnosząc się do powołanych zasad konstytucyjnych można zauważyć, że obie te zasady są ze sobą powiązane. Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Należy jednak podkreślić, że równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W orzecznictwie (w szczególności Trybunału Konstytucyjnego) i w doktrynie prawniczej nie budzi wątpliwości teza, że jednakowo należy traktować osoby należące do tej samej kategorii, tzn. posiadające te same lub podobne cechy istotne (tzw. relewantne). Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne sytuacje uprzywilejowania jednych grup w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące lecz jedynie różnicujące. W świetle tych uwag stanowisko organu, co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w razie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. według jego literalnej wykładni, nie zasługuje na akceptację. Po pierwsze w tej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniała formację - przeszła z policji do wojska. Nie wchodzi zatem w grę dwukrotne przyznanie prawa do zakwaterowania osobie posiadającej status żołnierza. Usprawiedliwienie zaś sformułowanego przez organ zakazu udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał taką pomoc wcześniej, na innej podstawie prawnej i w innej formacji wymagałoby wykazania nie tylko, że z takiej możliwości nie mogą korzystać żołnierze przychodzący ze służby w policji, a gdyby tak było - dowiedzenia, że takie zróżnicowanie pomiędzy policjantami i żołnierzami stanowi nieuzasadnione uprzywilejowanie żołnierzy, a więc jest dyskryminujące dla policjantów. Dowód taki byłby trudny do przeprowadzenia, jako że trudno byłoby wskazać racje, dla których osoby służące w tych dwóch formacjach powinny być w zakresie prawa do zakwaterowania równo traktowane w sposób absolutny. Na potwierdzenie tej wątpliwości warto przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt K 26/98 (publ. OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57), w którym Trybunał stwierdził m. in., że Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sytuacja żołnierzy zawodowych, których status, rola i zadania w zostały unormowane w Konstytucji RP (art. 26), nie może być porównywalna z sytuacją policjantów. Państwo ma zapewnić żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie, Narodowi i Ojczyźnie, zapewnić godziwe życie poprzez przyznanie szczególnych uprawnień, również członkom ich rodzin, rekompensujących odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona wydana została z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. oraz art. 6 i art. 8 k.p.a., co skutkuje jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.