II SA/Wa 2379/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o utracie prawa do pobierania świadczenia przedemerytalnego – oddala skargę – Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Minister Pracy i Polityki Społecznej po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] Starosta O. przyznał W. K. prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] grudnia 2001 r. w wysokości 120% podstawowej wysokości zasiłku. Następnie, w związku z powiadomieniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznaniu W. K. prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, przysługującej na czas określony, Starosta O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. orzekł o pozbawieniu skarżącego prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem [...] marca 2002 r. W okresie od [...] marca 2002 r. do [...] czerwca 2007 r. W. K. pobierał rentę z tytułu niezdolności do pracy. Następnie w dniu [...] września 2007 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. i od dnia [...] października 2007 r. do dnia [...] października 2008 r. pobierał zasiłek dla bezrobotnych. W odpowiedzi na wniosek W. K. o przywrócenie wypłaty zasiłku przedemerytalnego, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. odmówił ww. prawa do zasiłku przedemerytalnego z tego powodu, że przed dniem przejęcia przez organ rentowy wypłaty tych świadczeń, tj. na dzień [...] sierpnia 2004 r. nie spełniał warunków do wnioskowanego świadczenia z powodu pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy. Od powyższej decyzji W. K. odwołał się do Sądu Rejonowego –Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K., który wyrokiem z dnia [...] października 2009 r. zmienił zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w ten sposób, że przyznał prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] stycznia 2009 r. Następnie w wyniku złożonej apelacji, Sąd Apelacyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. zmienił zaskarżone orzeczenie sądu I instancji i oddalił odwołanie. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. W. K. zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy w O. o wydanie decyzji o wysokości zasiłku przedemerytalnego na dzień [...] lipca 2004 r. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] lutego 2009 r. Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w O. poinformował W. K., że utracił on prawo do pobierania zasiłku przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., wydaną na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa, Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2002 r. W. K. wniósł od tej decyzji odwołanie, jednakże Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając swoją decyzję, organ II instancji przypomniał stan faktyczny sprawy oraz wskazał, że zgodnie z art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56), zasiłek przedemerytalny przysługiwał osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku. Jednocześnie powołana ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu bezpośrednio wskazywała, iż prawo do zasiłku przedemerytalnego podlegało utracie z dniem niespełnienia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, tj. utratą cech kwalifikujących daną osobę do kręgu osób bezrobotnych. Organ wskazał również, że w sprawie niniejszej zapadł wyrok Sądu Apelacyjnego w [...], który zmienił zaskarżone orzeczenie Sądu w K. z dnia [...] października 2009 r., który wskazał, że ustalenie uprawnień do zasiłku przedemerytalnego nie należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Powyższy wyrok uzyskał powagę rzeczy osądzonej, co powoduje, że niedopuszczalne jest prowadzenie drugiego co do tego samego roszczenia. Reasumując, organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące uznaniem decyzji Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2002 r. za nieważną na podstawie art. 156 §1 kpa, bowiem decyzja ta została wydana przez właściwy organ, zgodnie z obowiązującymi przepisami w dniu jej wydania, na podstawie zgromadzonego w toku sprawy materiału. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi W. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając zaskarżonej decyzji m. in. obrazę przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i jej załatwienie bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte już w swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga W. K. nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 kpa, jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 kpa). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie mogłaby tylko zapaść w sytuacji, kiedy organ stwierdziłby, że decyzja Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2002 r., którą pozbawiono W. K. prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem [...] lipca 2001 r., została podjęta w okolicznościach określonych w przepisach art. 156 § 1 kpa. Podkreślić należy, że działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, na które w swym wniosku o stwierdzenie nieważności powoływał się W. K., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r. III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95). Dokonując konkluzji powyższych wywodów należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw. Dodatkowo podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji nadzorczej Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślić należy, że postępowanie to jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy nastąpiło m. in. rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie zwykłe. Z powyższymi pojęciami ustawa wiąże bowiem różne skutki prawne. Przypomnieć należy, że przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1994 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.), jak również ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), nie dają podstaw do uznaniowego przyznawania przewidzianych w nich świadczeń. Przepisy te mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że przyznanie danego świadczenia jest możliwe jedynie w sytuacjach ściśle w nich określonych. Podstawę materialnoprawną decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności stanowiły przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.), mające zastosowanie w czasie wydawania kwestionowanej decyzji. Stosownie do art. 37n ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, prawo do świadczenia przedemerytalnego i zasiłku przedemerytalnego ustaje z dniem, w którym osoba uprawniona przestała spełniać warunki, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast stosownie do art. 37n ust. 2, prawo do świadczenia przedemerytalnego ulega zawieszeniu w przypadku: 1) podjęcia pozarolniczej działalności; 2) podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli łączna kwota przychodów, w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, uzyskanych w danym miesiącu z tytułu zatrudnienia i innej pracy zarobkowej oraz otrzymywanego świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1; 3) osiągania przychodów z innych tytułów niż wymienione w pkt 1 i 2, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku podatnika, podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych oraz uzyskiwania diet i innych należności pieniężnych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, jeżeli łączna kwota uzyskanych przychodów w danym miesiącu z tych tytułów oraz z tytułu świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1. Powyższe unormowania regulują wyczerpująco, w jakich sytuacjach prawo do pobierania zasiłku przedemerytalnego ustaje lub podlega zawieszeniu. W rozpatrywanej sprawie rozważenia wymaga przede wszystkim, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki powodujące ustanie prawa skarżącej do zasiłku przedemerytalnego. Przesłanką powodującą ustanie prawa do zasiłku przedemerytalnego jest niespełnienie warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) tej ustawy stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym, oznacza to osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie, nieuczącą się w szkole w systemie dziennym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty socjalnej, renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę albo po ustaniu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, jeżeli nie pobiera zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego, macierzyńskiego lub wychowawczego. Nabycie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy powoduje zatem, iż osoba, która prawo takie nabyła, nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Konsekwencją powyższego jest utrata prawa do zasiłku przedemerytalnego. Należy zauważyć, że art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy nie określa, czy chodzi o rentę przyznaną na stałe, czy też okresowo. Wobec powyższego, warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie spełnia zarówno osoba, która nabyła prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy przyznanej na stałe, jak również osoba, która nabyła prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy przyznanej na czas określony. Tak więc, każde nabycie prawa do renty, czy to stałej czy okresowej powoduje utratę prawa do zasiłku przedemerytalnego. Również brzmienie art. 37n ust. 1 i 2 nie wskazuje na możliwość zróżnicowania konsekwencji w zależności od długości okresu, na który przyznano rentę. Nie znajduje uzasadnienia pogląd, jakoby przyznanie renty stałej powodowało utratę prawa do zasiłku, natomiast renty okresowej jedynie zawieszenie tego prawa. Wobec powyższego, zawieszenie prawa do zasiłku przedemerytalnego stosuje się w przypadku osiągania dochodów z pracy lub z innej działalności podejmowanej przez uprawnionego do zasiłku, opodatkowanych podatkiem dochodowym od osób fizycznych, nie zaś w sytuacji nabycia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, jak miało to miejsce w sytuacji skarżącej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądu skarżącego o naruszeniu przez kwestionowaną decyzję przepisów ustawy o świadczeniach przedemerytalnych. Przepisy te bowiem nie obowiązywały w momencie orzekania przez organ o utracie przez skarżącego prawa do zasiłku przedemerytalnego i nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Nie można również podzielić zarzutów skarżącego, odnośnie dokonania przez organ wadliwej wykładni art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Podstawą decyzji z dnia 22 sierpnia 2011 r., pozbawiającą go prawa do zasiłku przedemerytalnego był art. 37n ust. 1 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nie zaś wskazany przepis art. 37j ustawy. Podkreślić należy, że sąd administracyjny jest właściwy jedynie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i nie ma prawa oceniania jej pod innymi względami. Dlatego też stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem, bądź też nie narusza prawa w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego, nie ma możliwości poddawania jej ocenie pod kątem słuszności czy sprawiedliwości społecznej i z tych względów nie może jej kwestionować. Nie może też stosować rozwiązań nieprzewidzianych przez obowiązujące przepisy prawa, ani też stosować przepisów nieobowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozpoznając niniejszą skargę nie podzielił też innych zarzutów skarżącego uznając, że zaskarżona decyzja wydana została przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opiera się ona na istniejącej podstawie prawnej. Tym samym uznać należało, iż zaskarżona decyzja, przedmiotem której była odmowa stwierdzenia nieważności, odpowiada prawu. W związku z tym, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270), skarga podlegała oddaleniu.