II SA/Wa 238/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi S. M. na pismo Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia z tytułu dojazdów do miejsca pełnienia służby oddala skargę W dniu [...] października 2019 r. S. M. skierował do Komendanta [...] Policji raport o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z tytułu dojazdu z miejscowości pobliskiej. We wniosku podał, iż zamieszkuje w miejscowości [...], a służbę pełni w [...]. Jego dojazd do miejsca pełnienia służby wygląda następująco – o godzinie 07:09 wyjeżdża linią [...] ze stacji [...] w kierunku PKP [...]. Tam przesiada się w pociąg i dojeżdża do stacji PKP [...]o godzinie 07:30. Następnie przesiada się w [...]. Do stacji docelowej ([...]) dojeżdża o godzinie 07:55. Droga powrotna wygląda następująco: o godzinie 16:02 wnioskujący ma połączenie metrem ze stacji [...]. O godzinie 16:23 przesiada się na stacji [...] do pociągu PKP, następnie wysiada na stacji PKP [...], a o godzinie 16:50 dociera do stacji docelowej. W związku z powyższym, policjant przyjął, że czas dojazdu z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby nie przekracza dwóch godzin zegarowych w obie strony, a tym samym spełnione są przesłanki zwrotu kosztów dojazdu. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Komendant [...] Policji, odnosząc się do ww. raportu oraz złożonego wraz z nim oświadczenia, odmówił S. M. zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. W toku ustaleń organ przyjął, że wnioskujący o zwrot kosztów nieprawidłowo wskazał miejscowość rozpoczynania przejazdu, co skutkuje tym, iż nie zostały wyczerpane przesłanki zwrotu kosztów. Łączny czas drogi w stronę "do" i "z" miejsca pełnienia służby przekracza bowiem czas dwóch godzin. S. M. w dniu 15 stycznia 2020 r. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pismo Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2019 r. Skarżący wniósł o: 1) kontrolę przez Sąd czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej jego uprawnienia do zwrotu kosztów dojazdu z tytułu zamieszkiwania w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, 2) zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty ww. należności od dnia [...] lipca 2019 r. wraz z odsetkami ustawowymi, 3) stwierdzenie, że czynność organu przeprowadzono z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając wskazał, iż organ w postępowaniu wyjaśniającym źle zinterpretował przepis art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, w szczególności wadliwie dokonał wykładni wyrażenia "najbliżej miejsca zamieszkania". Nie można bowiem przyjąć, że jest to miejscowość, która znajduje się najbliżej miejsca zamieszkania policjanta jedynie w sensie odległości. Należy mieć na względzie także takie okoliczności, jak dogodność dojazdu do stacji, rozkład jazdy (a konkretnie jego dopasowanie do czasu pracy), ilość przesiadek oraz kierunek jazdy. Skarżący przyznał, iż faktycznie najbliżej jego miejsca zamieszkania pod względem samej odległości znajduje się przystanek w miejscowości [...]. Jednak jest to przystanek, który leży w przeciwnym kierunku do miejsca pracy i nie ma dogodnych połączeń komunikacyjnych z miejscowością PKP [...], gdzie pociąg dojeżdża bezpośrednio do stacji [...]. Tym samym komunikacyjnie dogodniejszy jest przystanek położony odległościowo dalej od miejsca zamieszkania, jednak usytuowany na trasie jego przejazdu. Tak więc, zdaniem skarżącego, w jego sytuacji przystankiem położonym najbliżej miejsca zamieszkania jest przystanek autobusowy linii [...] w miejscowości [...] znajdujący się najbliżej w drodze do miejsca pełnienia służby (w kierunku [...]) nie zaś jak wskazano przystanek [...], który nie znajduje się na trasie drogi do pracy, a jedynie spełnia wymogi umiejscowienia w miejscowości gdzie zamieszkuje. Wyjaśnił, że przystanek [...], o ile rzeczywiście znajduje się w miejscowości zamieszkania, nie znajduje się jednak na drodze do pracy i aby udać się we wskazane miejsce należałoby cofnąć się o 4 kilometry i środkiem komunikacji publicznej wyruszyć w stronę przeciwną niż miejscowość pełnienia służby. Wskazał również, że wyliczanie czasu dojazdu do służby od przystanku w miejscowości [...] jest nieuzasadnione skoro brak stamtąd dogodnych połączeń do miejscowości [...], znajdującej się na trasie dojazdu do pracy, w godzinach umożliwiających punktualne rozpoczęcie służby. Stwierdził, że w związku z brakiem dogodnego godzinowego połączenia, kierował się zasadą, zgodnie z którą w przypadku braku dogodnego połączenia do miejsca pełnienia służby należy uwzględnić realną możliwość punktualnego przybycia do pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż skarżący mieszka w miejscowości [...], skomunikowanej z [...] transportem publicznym w postaci autobusów podmiejskich. Najbliższy przystanek tego środka transportu wyznaczony po trasie przejścia pieszo znajduje się w miejscowości [...] (przystanek [...]). Skarżący natomiast, jako przystanek startowy, wskazuje przystanek w miejscowości [...], który, po trasie przejścia pieszo, położony jest znacznie dalej niż przystanek [...]. Pomiędzy przystankiem [...], a przystankiem [...] znajdują się trzy przystanki: [...],[...],[...]. Tak więc skarżący, jako przystanek najbliższy wskazuje ten przystanek (tj. przystanek [...]), z którego dojazd do miejsca pracy mieści się w czasie 2 godzin w obie strony, ale nie jest to przystanek najbliższy m-ca zamieszkania wyznaczony po trasie przejścia pieszo, bowiem skarżący, aby zmieścić się w limicie czasowym pomija aż 4 przystanki autobusowe położone na trasie przejścia pieszo i wybiera dopiero piąty przystanek wskazując, iż jest dla niego najdogodniejszy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to kontrola zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także zgodności z przepisami prawa materialnego. Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.); dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. (pkt 4) w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (tj. decyzje administracyjne oraz wskazane postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym oraz zabezpieczającym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Oznacza to, że sąd w ramach kontroli danego aktu lub czynności zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie lub przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest wydany przez Komendanta [...] Policji akt odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Aktem tym jest pismo z dnia [...] grudnia 2019 r., w którym jako podstawę prawną organ wskazał art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm.). Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma interpretacja pojęcia "miejscowość pobliska", o której mowa w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Przepis art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, stanowi, że policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Definicję legalną pojęcia "miejscowość pobliska" zawiera art. 88 ust. 4 powołanej ustawy stanowiąc, że jest to miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. O zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby policjanta decydują dwie zasadnicze przesłanki, a mianowicie czas dojazdu oraz rodzaj środka transportu. Pierwsza ze wskazanych przesłanek kwalifikowania miejscowości - czas dojazdu jest wedle wskazanych przepisów obliczany od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, z uwzględnieniem czasu oczekiwania na przesiadkę, jednakże bez uwzględniania czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w tych miejscowościach, zgodnie z rozkładem jazdy i maksymalnie nie może on przekraczać 2 godzin w obie strony. Powyższe wprost wskazuje, że z woli ustawodawcy czasem dojazdu nie jest jakikolwiek okres czasu, lecz czas niezbędny (konieczny), jaki poświęcić musi funkcjonariusz na dojazd do i z miejsca pełnienia służby. Kolejna przesłanka kwalifikowana miejscowości - środek transportu z miejsca zamieszkania policjanta do miejsca pełnienia służby, obejmuje wyłącznie środki transportu publicznego. Wskazuje na to nie tylko użycie w definicji legalnej terminu miejscowość pobliska sformułowanie "środkami publicznego transportu zbiorowego", ale również obliczanie czasu zgodnie z rozkładem. Zakres przedmiotowy tego sformułowania nie obejmuje zatem przejazdu prywatnym samochodem. Podkreślić również należy, że ustawodawca używając w tej definicji zwrotu "w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe" i wiążąc je z pojęciem stacji (przystanku) wprost przyjmuje, że przystanek ten musi być w obrębie tych miejscowości, nie zaś miejscowości z nimi sąsiadującymi. Nie chodzi więc o przystanek w jakiejkolwiek miejscowości, lecz w miejscowości zamieszkania policjanta i pełnienia służby. Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, że w miejscowości [...], w której skarżący mieszka, usytuowany jest przystanek autobusowy komunikacji publicznej, z którego istnieje dojazd do miejsca pełnienia służby i z powrotem, z przesiadką. Jednakże czas dojazdu skarżącego, zgodnie z rozkładem jazdy, obowiązującym na dzień wydania rozstrzygnięcia (w godzinach dostosowanych do rozpoczęcia i zakończenia przez skarżącego służby) przekracza ustawowe kryterium wynoszące dwie godziny. Przystanek autobusowy w miejscowości [...] spełnia ustawową definicję przystanku w obrębie miejscowości zamieszkania skarżącego, a wskazane połączenie komunikacyjne środkami publicznego transportu zbiorowego jest jedynym (w godzinach dostosowanych do rozpoczęcia i zakończenia służby przez zainteresowanego) na trasie przejazdu z miejscowości [...] do [...] z przesiadką. Organ, ustalając czas przejazdu pomiędzy miejscem zamieszkania i miejscem pełnienia służby policjanta, nie może tego uczynić dowolnie, lecz jest w tym zakresie związany treścią art. 88 ust. 4 ww. ustawy. Zobligowany jest zatem zgodnie z dyspozycją tego przepisu jako punkt startowy i docelowy przyjąć nie jakiekolwiek dowolne przystanki, lecz przystanki położone najbliżej miejsca zamieszkania i najbliżej miejsca pełnienia służby. Wydaje się, że znaczenie pojęcia "najbliżej" nie powinno nastręczać wątpliwości interpretacyjnych i należy przyjąć, że "najbliżej" – w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji - położone są przystanki, do których (z których) odległość z miejsca zamieszkania (do miejsca pełnienia służby) wyznaczona po trasie przejścia pieszo jest najkrótsza, a w sytuacji, gdy dwa lub więcej przystanków znajduje się w tej samej odległości od domu (miejsca pełnienia służby) ten, do którego (z którego) dojście jest najdogodniejsze dla funkcjonariusza. Stanowczo nie można zaaprobować stanowiska skarżącego, polegającego na całkowicie dowolnym dobraniu przystanku komunikacyjnego, który nie jest przystankiem najbliżej położonym miejsca jego zamieszkania, aby formalnie doprowadzić do skrócenia czasu dojazdu poniżej 2 godzin w obie strony, mimo, iż możliwe są połączenia bliższe. Dlatego Sąd uznał, jako niezasadne zarzuty naruszenia art. 88 ust. 4 ustawy o Policji poprzez pominięcie w obliczaniu czasu dojazdu przystanku wskazanego przez skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 20 października 2020 r., wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.).