II SA/Wa 239/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras (spr.), Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - oddala skargę - Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) oraz § 2 ust. 2 zarządzenia Nr 52 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 29 sierpnia 2007 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych, powierzył inspektorowi [...] R. G., pełnienie obowiązków służbowych inspektora [...], bez zmiany składników uposażenia i grupy zaszeregowania w terminie od dnia [...] listopada 2008 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r. We wniosku z dnia 26 listopada 2008 r. do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu i w obszernym uzasadnieniu wskazał na okoliczności poprzedzające wydanie powyższego rozkazu konstatując, że od blisko roku jest szykanowany przez przełożonych. Ponadto rozkaz nie zawiera uzasadnienia faktycznego, a uzasadnienie prawne jest niepełne i brak jest stosownego pouczenia o możliwości odwołania się. Wobec powyższego doszło do naruszenia § 7 w zw. z § 6 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 120, poz. 1125). W tej sytuacji wniósł o uchylenie powyższego rozkazu personalnego. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], mając za podstawę art. 134 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 ustawy oraz § 3 ust. 2 pkt 5 cytowanego już wyżej rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań i w myśl art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnych. Natomiast choć czynność powierzenia funkcjonariuszowi obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym jest załatwiana w formie rozkazu personalnego, to jednak stosownie do treści § 3 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia, nie mają tutaj zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i w tej sytuacji należało stwierdzić, jak w sentencji. Natomiast pozostałe zarzuty, wykraczają poza ramy niniejszego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz nadania biegu zarzutom dotyczącym znamion stosowanych wobec niego szykan oraz mobbingu. W obszernym uzasadnieniu natomiast powołał się na okoliczności poprzedzające wydanie powyższego rozkazu, a zawarte już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto nie zgodził się ze stanowiskiem organu argumentując, że miał prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem mieści się ona w zakresie spraw osobowych wynikających ze stosunku służbowego, a taką możliwość zawarto w art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 78, w którym przewiduje się prawo każdego do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji, zaś pojęcie "decyzją" należy definiować w sposób szeroki. Powyższa interpretacja znajduje również swoje uzasadnienie w cytowanym już wyżej rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, gdzie w § 3 wskazuje się, iż powierzenie obowiązków na innym stanowisku, jest sprawą osobową. Niezależnie od powyższego wskazał, że powyższe można również wywieść z § 6 i 7 rozporządzenia. Niezależnie od powyższego zarzucił, że sprawa została przeprowadzona z naruszeniem przepisów o terminach prowadzenia postępowania, jak również naruszono przepisy art. 63, 66, 221, 225, 227, 237, 238 oraz 240 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że zarzut niepodjęcia przez organ stosownych działań dyscyplinarnych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. W piśmie procesowym z dnia 26 marca 2009 r. skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu i podtrzymał zarzuty ze skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, natomiast w myśl art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu w wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Skoro zatem przez ministra rozumie się na, podstawie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów, a zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 675 ze zm.) Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest centralnym organem administracji rządowej i podlega bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów (ust. 2), to od jego decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei według art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, a zatem również - w myśl cytowanego już wyżej art. 127 § 3 k.p.a. - niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niedopuszczalność może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych, zaś przedmiotowość obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest zatem niedopuszczalne, jeżeli czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], powierzył inspektorowi [...] R. G., pełnienie obowiązków służbowych inspektora [...], bez zmiany składników uposażenia i grupy zaszeregowania w terminie od dnia [...] listopada 2008 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r. Podstawą materialnoprawną powyższego rozstrzygnięcia był przepis art. 56 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, w myśl którego funkcjonariuszowi można powierzyć, na czas określony, pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku, zaś stosownie do brzmienia § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 120, poz. 1125), mianowanie na stanowisko służbowe, przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, delegowanie i oddelegowanie, jak również sprawy, o których mowa w § 3 ust. 2, określa się w kolejnych rozkazach personalnych. Z kolei według § 3 ust. 2 rozporządzenia, postępowania te, w sprawach osobowych, dotyczą: 1) mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej po upływie okresu służby przygotowawczej lub po skróceniu służby przygotowawczej, 2) przedłużenia okresu służby przygotowawczej, 3) przyznania, podwyższania, obniżania oraz zawieszania wypłaty uposażenia zasadniczego lub dodatków do uposażenia, 4) zaliczania okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz w celu ustalenia prawa do nagrody jubileuszowej, 5) powierzenia i cofnięcia powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku, 6) skierowania na przeszkolenie do Centralnego Ośrodka Szkolenia Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, kursy organizowane przez jednostki organizacyjne Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz inne służby, 7) udzielenia urlopu bezpłatnego lub odmowy jego udzielenia, 8) udzielenia urlopu wychowawczego lub przerwania tego urlopu, 9) zmiany imienia, nazwiska funkcjonariusza albo zmiany ich pisowni, dokonywanych na podstawie akt stanu cywilnego, decyzji starosty lub innego uprawnionego organu. Stąd też powierzenie obowiązków służbowych (pkt 5), następuje na podstawie rozkazu personalnego, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W tym miejscu należy zaakcentować, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, do postępowania w sprawach osobowych dotyczących przyjmowania do służby, mianowania na stanowiska służbowe, przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego, załatwianych w formie rozkazu personalnego, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże - stosownie do brzmienia wspomnianego już wyżej § 3 ust. 2 in fine - w sprawach tych stosuje się odpowiednio ust. 1, z wyjątkiem spraw, o których mowa w pkt 5 - 9. Innymi słowy mówiąc, do postępowań w sprawach osobowych w przedmiocie powierzenia i cofnięcia powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku (pkt 5), nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu. Skoro zatem w rozporządzeniu nie uregulowano kwestii związanych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, to stosuje się przepisy ogólne z Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz z wyłączeniem właśnie powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym. Oznacza to w konsekwencji, że rozkaz personalny w tej sprawie, nie ma mocy decyzji administracyjnej, a to z kolei powoduje, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalny. Reasumując, powierzenie obowiązków służbowych na innym stanowisku, jest jedynie aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej i do takich aktów nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji akty te nie mają waloru decyzji administracyjnej, od których przysługuje odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Innymi słowy mówiąc, z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa", przewidzianej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. wynika, iż nie można domniemywać stosowania formy działania jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub samego przepisu art. 104 k.p.a., lecz podstawę do wydania decyzji należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego, które w tej kwestii nie tworzą takiej podstawy. Ponadto Sąd nie dostrzegł - wbrew zarzutowi ze skargi - naruszenia w rozpoznawanej sprawie przepisów o terminowości jej załatwienia, jak również innych, a szczegółowo przedstawionych przez skarżącego przepisów art. 63 i art. 66, jak również art. 221, 225, 227, 237, 238 oraz 240 k.p.a., które dotyczą wszak postępowania skargowego. Natomiast kwestia ewentualnego szykanowania skarżącego i stosowania wobec niego mobbingu, nie jest po pierwsze przedmiotem niniejszej sprawy, po drugie zaś, o ile skarżący uczynił ją przedmiotem skargi w trybie działu VIII, to może być ona rozpatrzona jedynie w tym trybie, bez możliwości zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.