II SA/Wa 2395/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant referent stażysta Marta Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku granicznego oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta [....] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] odmawiający przyznania K. L. dodatku granicznego od dnia [...] marca 2023 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2023 r. mł. chor. SG K. L. wystąpił do Komendanta Głównego Straży Granicznej o ustalenie i wypłatę dodatku granicznego, począwszy od dnia [...] marca 2023 r. Jako podstawę wniosku wskazał § 11b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 2424 ze zm.). Podkreślił, że pełni służbę w Straży Granicznej od 17 lat w lotniczym przejściu granicznym, obecnie na stanowisku starszego kontrolera-przewodnika psa służbowego w Zespole Kontroli Specjalistycznych Grupy Bezpieczeństwa Lotów w Placówce Straży Granicznej kat. [...], wykonując zadania kontroli granicznej. Organ przytoczył następnie treść § 11b rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r. i stwierdził, że dodatek graniczny stanowi obligatoryjny składnik uposażenia - w przypadku, gdy funkcjonariusz zajmuje stanowisko służbowe wymienione w tym przepisie i realizuje wskazane w nim czynności służbowe. Innymi słowy jedynymi kryteriami przyznania dodatku granicznego na podstawie § 11b ust. 1 rozporządzenia jest zajmowanie określonego w tym przepisie stanowiska służbowego we wskazanej komórce wewnętrznej placówki Straży Granicznej, na określonym przez prawodawcę odcinku granicy państwowej lub rodzaju przejścia granicznego oraz realizacja określonych w ww. przepisie zadań. Skoro zarówno Grupa Bezpieczeństwa Lotów, jak i wchodzący w jej skład Zespół Kontroli Specjalistycznych, w strukturze których skarżący zajmuje stanowisko służbowe, nie są komórkami wewnętrznymi Placówki Straży Granicznej W., spełniającymi wymogi, o których mowa w § 11b ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r., to brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący spełnił dyspozycję § 11b ust. 1 rozporządzenia, bowiem pełni służbę na stanowisku w komórce wewnętrznej placówki Straży Granicznej, innej aniżeli wskazane w powołanym przepisie. Zamieszczony w powołanym przepisie enumeratywny katalog komórek wewnętrznych ma bowiem charakter zamknięty i nie podlega rozszerzeniu. K. L. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie w całości rozkazu personalnego organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez uznanie, że skarżący nie zajmuje stanowiska służbowego uprawniającego go do przyznania dodatku granicznego, podczas gdy skarżący pełni służbę w lotniczym przejściu granicznym w komórce wewnętrznej placówki SG, obejmującej zasięgiem działania kontrolę ruchu granicznego; 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozkazu personalnego, w sytuacji, gdy organ ponownie rozpatrujący sprawę powinien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić rozkaz personalny w całości i orzec zgodnie z wnioskiem skarżącego; 3. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez lakoniczne i w istocie pozbawione wyjaśnienia uzasadnienie prawne a także brak wskazania, z jakich względów organ uznał, że skarżący nie zajmuje stanowiska uprawniającego go do przyznania dodatku granicznego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że pełni na co dzień służbę w placówce SG W., a zatem bezpośrednio w lotniczym przejściu granicznym. Zdaniem skarżącego, organy obu instancji były zobowiązane ustalić, czy komórka w której skarżący zajmuje stanowisko jest właściwa do działań wymienionych w rozporządzeniu. Weryfikacja powyższego powinna była odbyć się na podstawie analizy zakresu obowiązków oraz uprawnień funkcjonariuszy służących w ramach komórki, a nie wyłącznie na podstawie jej literalnej nazwy, która nie świadczy przecież o właściwości danej komórki. Skarżący zauważył, że w myśl art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. z 2022 r., poz. 295 ze zm.), kontrola graniczna, o której mowa w ust. 1 i 3, może odbywać się z zastosowaniem urządzeń technicznych oraz psów służbowych. Z kolei zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 lipca 2019 r. w sprawie kontroli granicznej (Dz. U. poz. 1336), w toku kontroli granicznej funkcjonariusze wykorzystują urządzenia techniczne oraz psy służbowe. Nie ulega zatem wątpliwości, że obowiązujące przepisy prawa nakładają na Straż Graniczna obowiązek dokonywania kontroli ruchu granicznego z wykorzystaniem do tego psów służbowych. Powyższe świadczy o tym, że komórka, w strukturze której skarżący zajmuje stanowisko służbowe, jest właściwa do kontroli ruchu granicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił § 11b ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej. Przepis ten przed zmianą dokonaną rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2023 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 2459), a więc w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, stanowił, że funkcjonariusze wykonujący zadania w bezpośredniej ochronie granicy państwowej lub kontroli ruchu granicznego na granicy państwowej z Federacją Rosyjską, Republiką Białorusi, Ukrainą oraz w lotniczych lub morskich przejściach granicznych, pełniący służbę na stanowiskach w placówkach Straży Granicznej w komórkach wewnętrznych właściwych do: 1) kontroli ruchu granicznego, 2) służby granicznej, 3) służby dyżurnej operacyjnej, 4) wsparcia specjalistycznego, 5) postępowań granicznych - otrzymują dodatek graniczny w wysokości 450 zł miesięcznie. Nie jest sporne w tej sprawie, że skarżący pełni służbę w Zespole Kontroli Specjalistycznych Grupy Bezpieczeństwa Lotów w Placówce Straży Granicznej kat. [...] W.. Skarżący kwestionuje natomiast ustalenia organu co do tego, że komórka, w której zajmuje stanowisko służbowe, nie jest właściwa do kontroli ruchu granicznego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela dokonane przez organ ustalenia w tym zakresie. W § 11b ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r. prawodawca wyraźnie ustanowił, że dodatek graniczny nie przysługuje wszystkim funkcjonariuszom Straży Granicznej pełniącym służbę w lotniczych przejściach granicznych, lecz jest on przyznawany jedynie tym funkcjonariuszom, którzy pełnią służbę w ściśle określonych w tym przepisie komórkach wewnętrznych. Omawiany przepis określa zamknięty katalog tych komórek poprzez odwołanie się do ich właściwości. Organ, rozpatrując sprawę przyznania dodatku granicznego, jest zatem zobowiązany do ustalenia, czy komórka wewnętrzna, w której funkcjonariusz pełni służbę, jest właściwa do wykonywania zadań określonych w § 11b ust. 1 rozporządzenia. Co istotne, w związku z powyższym bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje zakres zadań wykonywanych przez konkretnego funkcjonariusza, bowiem omawiany przepis uzależnia przyznanie dodatku od pełnienia służby w komórce właściwej do wykonywania określonych w § 11b ust. 1 zadań, nie zaś od zakresu obowiązków danego funkcjonariusza. Jak trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1930/23 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), przyjęcie wykładni celowościowej tego przepisu, tj. wykładni odwołującej się do wykonywanych przez funkcjonariusza zadań, prowadziłaby do wniosku, że część tego przepisu określająca komórki wewnętrzne placówek Straży Granicznej, w których pełnienie służby uprawnia do dodatku granicznego, jest zbędna. Byłby to zabieg niedopuszczalny. W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił, że zarówno Grupa Bezpieczeństwa Lotów, jak i wchodzący w jej skład Zespół Kontroli Specjalistycznych nie jest komórką wewnętrzną wymieniona w § 11b ust. 1 rozporządzenia. Użyty w tym przepisie zwrot: "komórki wewnętrzne właściwe" oznacza bowiem, że dotyczy on wyłącznie tych komórek wewnętrznych, których podstawowy (zasadniczy) cel działania został w nim wymieniony. Sam fakt, że funkcjonariusze danej komórki mogą wykonywać również inne zadania, np. związane z kontrolą ruchu granicznego nie oznacza, że komórka, której podstawowym zadaniem jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu lotniczego, m.in. poprzez uniemożliwienie wprowadzenia na pokład statków lotniczych substancji niebezpiecznych, jest komórką właściwą do kontroli ruchu granicznego. W konsekwencji Sąd uznał, że organy obydwu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy niezbędny do poczynienia istotnych z punktu widzenia rozpatrzenia tej sprawy ustaleń faktycznych i zasadnie oceniły, że wobec tego, iż skarżący nie pełni służby w komórkach wewnętrznych wymienionych w § 11b ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r., nie przysługuje mu przewidziane w tym przepisie uprawnienie do dodatku granicznego. Powyższe ustalenia znalazły odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji, które spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.