II SA/Wa 2396/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), Protokolant specjalista Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2024 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec R. R. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2023 r., poz. 1280 ze zm.), zw. dalej "ustawą", W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Kryteria te muszą być spełnione łącznie w kontekście występowania "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. Przywołane wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów niedookreślonych przez ustawodawcę. Poprzez ich użycie ustawodawca daje organowi swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną i odsyła do norm pozaprawnych, co umożliwia zastosowanie pewnego stopnia elastyczności – uzasadnionej względami słuszności - w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidualnej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach. Tym samym w każdej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w art. 8a ustawy. W świetle tej regulacji Minister zaznaczył, że skarżący pełnił służbę od dnia [...] września 1971 r. do dnia [...] lutego 2012 r., tj. przez 40 lat, 4 miesiące i 11 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia [...] stycznia 1973 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez 17 lat, 6 miesięcy i 6 dni, czyli około 43 % całego okresu służby. Tym samy, w ocenie Ministra, ponad siedemnastoletni okresu służb nie można uznać za krótkotrwały. Służba skarżącego była służbą wieloletnią, podjętą nieprzypadkowo, w pełni świadomą i trwałą. Wskazany okres realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością skarżący mógł zaznajomić się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Zakończenie zaś pełnienia przez skarżącego służby na rzecz państwa totalitarnego z dniem 31 lipca 1990 r. nie wynikało z jego woli, ale z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Co więcej, mimo iż nie jest to kryterium decydujące, Minister wskazał, że służba skarżącego nie była pełniona z narażeniem zdrowia i życia. Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby w Straży Granicznej przez skarżącego; był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi, jak i zwiększonymi dodatkami służbowymi do uposażenia; został odznaczony: "Odznaką Straży Granicznej" (1997 r.), "Złotym Krzyżem Zasługi" (1998 r.), Brązowym Medalem "Za Zasługi dla Straży Granicznej" (2005 r.), Złotym Medalem "Za Zasługi dla Obronności Kraju" (2006 r.), Złotym Medalem "Za Długoletnią Służbę" (2010 r.) oraz Złotym Medalem "Za Zasługi dla Straży Granicznej" (2011 r.). W aktach sprawy Minister nie stwierdził zaś zapisów o wymierzonych karach dyscyplinarnych. Brak jest również zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, wydanego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611). Natomiast z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że wnioskujący w okresie od dnia [...] stycznia 1973 r. do dnia [...] lipca 1990 r. pełnił służbę na stanowiskach: [...], tj. w jednostkach wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Godzi się zatem przyjąć, iż wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Na tej podstawie Minister wywiódł, że skarżący był funkcjonariuszem operacyjnym, wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania SB. Identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Służba ww. polegała na realizacji ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Minister wskazał również, że w archiwalnych aktach osobowych byłego funkcjonariusza znajdują się m.in. informacje: "(...) przynależność do organizacji społeczno-politycznych w kraju i za granicą (...)" - "(...) ZMS (...) członek (...)" - Zeszyt ewidencyjny R. R., s. Z., str. 2). Skoro przystąpił do Związku Młodzieży Socjalistycznej to niewątpliwie nawiązał on ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. W świetle powyższego Minister stwierdził, że przebieg służby skarżącego nie pozwala na przyjęcie spełnienia przez niego szczególnie uzasadnionego przypadku - wynikającego z art. 8a ust. 1 ustawy – skutkującego wyłączeniem stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy. Minister podkreślił, że ustawa zaopatrzeniowa przewiduje tryb ustalania faktu pełnienia przez daną osobę służby na rzecz totalitarnego państwa, przypisując te kompetencje wyłącznie Instytutowi Pamięci Narodowej w oparciu o posiadane materiały źródłowe wobec czego rolą organu nie było weryfikowanie prawidłowości wydanego przez niego dokumentu. Oceniając przesłanki zaistnienia wyjątku, przewidzianego art. 8a ust. l ustawy zaopatrzeniowej - jest związany jego treścią, także w kontekście określenia czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa. Z tych względów Minister nie jest właściwy do dokonywania weryfikacji prawidłowości wystawionego przez IPN zaświadczenia odnośnie okresu służby ww. pełnionej na rzecz państwa totalitarnego. Jeżeli jednak skarżący nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN to powinien tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem na podstawie art. 8a ustawy, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji (art. 13a ust. 1 ustawy). Skargę na decyzję Ministra z dnia [...] października 2023 r. wniósł R. R. Zaskarżając decyzję w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 8a ustawy oraz prawa procesowego zawartego w art. 7 k.p.a. w związku z błędami co do faktów i niedostatecznym wyjaśnieniem wszelkich okoliczności sprawy. Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów według norm przypisanych. Skarżący podniósł, że zastosowany w ustawie z 16 grudnia 2016 r. mechanizm zbiorowej odpowiedzialności wyrządził mu bardzo dużą krzywdę i spowodował obawę o dalsze jego losy. "Bez wskazania jego winy" został pozbawiony emerytury, nabytej (w 2012 r.) i wypracowanej przez lata uczciwej służby, nie tylko w PRL ale również w Rzeczpospolitej Polskiej. W jego ocenie "rozliczenie" z przeszłością powinno nastąpić na podstawie indywidualnej oceny jego postępowania przez cały okres służby a nie tylko na podstawie tego, że pion kontroli ruchu granicznego podlegał pod zarząd zwiadu WOP. Zaskarżona decyzja nie uwzględnia indywidualnej oceny jego służby i faktycznie realizowanych przez niego czynności. Skarżący podkreślił, że jego służba w [...], związana była wyłącznie z kontrolą ruchu granicznego, na stanowiskach: [...] - podczas której nie wykonywał czynności które można by było zakwalifikować do kategorii "represyjnych, oprawczych czy zbrodniczych", "nie wykonywał zadań wywiadowczych, czy kontrwywiadowczych, jak również zadań Służby Bezpieczeństwa". Skarżący zakwestionował również przynależność do Związku Młodzieży Socjalistycznej podnosząc, że dokumentacja IPN obrazuje członkostwo R. R. s. Z. a on "nie jest synem Z.". W odpowiedzi na skargę Minister, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W świetle art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10). Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (szerzej w tym przedmiocie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19). Zatem organ przyjmując, że wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki (krótkotrwałości i rzetelności służby, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia) muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie jednej przesłanki (w tym wypadku krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa) zwalnia organ z badania drugiej przesłanki, dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu materialnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Minister nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy na dzień orzekania, albowiem nie wyjaśnił, czy skarżący w czasie od [...] stycznia 1973 r. do [...] lipca 1990 r. kiedy pełnił służbę w Straży Granicznej w istocie pełnił tę służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Nie czyni temu zadość konkluzja Ministra, że wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w [...] bez odniesienia do rzeczywistego charakteru zadań i obowiązków wykonywanych w tym czasie przez skarżącego. Nie wziął również pod uwagę, iż Sąd Okręgowy w [...], [...] Wydział [...], wyrokiem z dnia [...] czerwca 2021 r. sygn. akt [...]przywrócił skarżącemu prawo do świadczenia emerytalnego w wysokości ustalonej przez [...] października 2017 r., a apelację - złożoną przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Sąd Apelacyjny w [...], [...] Wydział [...], wyrokiem z dnia [...] czerwca 2022 r. sygn. akt [...] - oddalił. Mając to na uwadze organy nie oceniły, czy w istniejącym stanie faktycznym i prawnym zaistniała potrzeba wydania decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, czy też kończącej postępowanie z przyczyn formalnych. Zarówno naruszenie przepisu prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 8a ustawy, jak i naruszenie przepisów procesowych w stopniu niewątpliwie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy powoduje konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji jej poprzedzającej, z obrotu prawnego. Jednocześnie, w ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ zmienił się stan faktyczny sprawy i nie ma już podstaw prawnych do rozpoznania wniosku R. R. o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. Przytoczone powyżej prawomocne wyroki w sprawie skarżącego jednoznacznie obrazują o przyznaniu skarżącemu prawa do świadczenia emerytalnego w wysokości sprzed 1 października 2017 r. Tym samym, z uwagi na treść art. 365 ustawy z dnia z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 1550 ze zm.), zw. dalej "k.p.c.", który reguluje, że orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA winien ponownie ustalić skarżącemu prawo do emerytury poczynając od 1 października 2017 r. w kwotach ustalonych z pominięciem art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W tej sytuacji spełnione zostały przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten nakłada na Sąd obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego, gdy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Wobec przywrócenia skarżącemu prawa do emerytury w wysokości ustalonej przed 1 października 2017 r., bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 k.p.a. stało się orzekanie przez organ o wyłączeniu stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.