II SA/Wa 2397/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Waldemar Śledzik, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że skarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. E. W. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku R. B. z dnia 1 sierpnia 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletnich dzieci: D. i P. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] odmawiającą przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS podniósł, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił warunki określone w tym przepisie. Renta rodzinna jest pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. W związku z powyższym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny po osobie zmarłej. Prezes ZUS po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. B. – przedstawiciela ustawowego małoletnich: D. i P. B. nie stwierdził istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Renta rodzinna w drodze wyjątku dla małoletnich dzieci nie może być przyznana, ponieważ w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 powołanej ustawy. Z przedłożonej dokumentacji wynika bowiem, że w okresie od 1 października 2003 r. do 30 września 2005 r. matka dzieci L. B. pobierała rentę socjalną. Orzeczeniem z dnia [...] listopada 2005 r. komisja lekarska ZUS ustaliła, że L. B. nie była całkowicie niezdolna do pracy. Na przestrzeni 55 lat życia matki dzieci udokumentowano 17 lat, 3 miesiące i 22 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W okresie od dnia 6 grudnia 1996 r. do dnia 14 października 2010 r. wymieniona nie podejmowała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. W wykazanym okresie żona wnioskodawcy urodziła dzieci w dniach [...] września 1997 r. i [...] marca 2001 r. Przeprowadzona analiza akt sprawy, zdaniem organu, nie wskazuje, aby w ww. okresie matka dzieci nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Sprawowanie przez L. B. opieki nad ośmiorgiem małoletnich dzieci, chociaż bardzo pożądane ze względów społecznych, nie może być uznane za szczególną okoliczność, uniemożliwiającą nabycie uprawnień emerytalno — rentowych. Jest to bowiem normalny życiowy wybór, czy matka dzieci, poza przysługującymi jej urlopami wychowawczymi, zrezygnuje z zatrudnienia i poświęci się wychowaniu dzieci bez prawa do świadczeń rentowych, czy też będzie kontynuować zatrudnienie, aby zapewnić sobie w przyszłości uprawnienia emerytalno - rentowe, wynikające z ubezpieczeń społecznych i opłacania składek na ubezpieczenia społeczne. Ponadto wychowywania i opiekowania się dziećmi, przy powszechnie znanych formach rozwiązań w tym zakresie (przykładowo - żłobki i przedszkola), nie sposób uznać za okoliczność uzasadniającą brak zatrudnienia lub prowadzenia działalności objętej ubezpieczeniem (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2001 r. sygn. akt II SA 3123/00). W oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej z dnia [...] marca 2011 r., wykazaną przerwę w ubezpieczeniu matki dzieci wnioskodawca wyjaśnił chorobą. Jednakże samo wystąpienie schorzenia nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Początków niezdolności do pracy nie można opierać na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności. Dowody takie zostały przedstawione i na ich podstawie lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] listopada 2005 r. ustalił, że matka dzieci nie była całkowicie niezdolna do pracy. W świetle postanowień art. 14 ust. 1 i 3 powołanej ustawy, orzeczenie lekarza orzecznika jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał zatem na stwierdzenie, że matka dzieci nie spełniła warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych na skutek szczególnych okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Trudne warunki materialne i brak środków utrzymania nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie na podstawie przepisu art. 83 powołanej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] września 2011 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez R. B. – przedstawiciela ustawowego małoletnich: D. i P. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uznając decyzję o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku za krzywdzącą skarżący podniósł, iż jego zmarła żona nie spełniała wymogów nabycia prawa do świadczenia w trybie zwykłym z powodu stanu zdrowia. Pomimo upośledzenia umysłowego i stanów depresyjnych, potwierdzonych następnie orzeczeniami o niepełnosprawności z dnia [...] września 2002 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2006 r. L. B. starała się podejmować pracę by wspomóc budżet rodziny. Pracowała w okresach od 16 czerwca 1972 r. do 24 września 1986 r. w [...], od 13 października 1986 r. do 31 stycznia 1990 r. w [...], od 1 lutego 1990 r. do 31 października 1994 r. [...], z którego to zakładu została zwolniona na skutek likwidacji pracodawcy. Następnie do dnia 5 grudnia 1995 r. pobierała zasiłek wychowawczy na córkę S. Od dnia 6 grudnia 1995 r. do dnia 5 grudnia 1996 r pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Był to okres, gdy coraz bardziej podupadała na zdrowiu i nie mogła podjąć zatrudnienia. Z przepracowanego okresu pracy został obliczony kapitał początkowy (160 525,52 zł). Wypracowane w ten sposób składki na emeryturę L. B. powinny zostać przeznaczone dla sierot po niej, by mogły one ukończyć szkołę i zdobyć zawód. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. ustanowiony skarżącemu w sprawie pełnomocnik z urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, a także przyznanie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie uzasadnił należycie wydanych w sprawie decyzji, albowiem nie przytoczono w nich istotnych okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni związek z przesłankami orzekania o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku, określonymi w przepisie stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia. Uchybienia te, w ocenie Sądu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia organ uzasadnił tym, że skoro brak jest w aktach orzeczenia stwierdzającego u L. B. całkowitą niezdolność do pracy w okresie, w którym występowały przerwy w zatrudnieniu, to zmarła matka małoletnich miała możliwość kształtowania własnego ubezpieczenia społecznego. Organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy w stopniu umożliwiających wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Nie odniósł przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, do indywidualnej sytuacji, w której znalazła się skarżąca, w szczególności przypadającej na ostatnie 10-ciolecie przed śmiercią. Nie wyjaśnił bowiem, z jakiego powodu doszło do powstania przerw w ubezpieczeniu, co stanowiło przyczynę takiego stanu rzeczy, a tym samym czy ubezpieczona miała realne, a nie tylko teoretyczne, możliwości kontynuowania ubezpieczenia. Trzeba mieć na uwadze, że L. B. pozostawała w zatrudnieniu nieprzerwanie od czerwca 1972 r. do października 1994 r., zaś ostatnią pracę utraciła z powodu likwidacji pracodawcy. Na przestrzeni jej życia (55 lat) udokumentowano ponad 17 lat okresów zaliczanych do nabycia świadczeń emerytalno-rentowych. Zamieszkując w małej miejscowości, o ograniczonym rynku pracy, legitymując się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym (w latach 2003 – 2005), zmarła matka dzieci bez wątpienia mogła doznać przeszkód w kontynuowaniu zatrudnienia, z przyczyn całkowicie od siebie niezawinionych. To przypuszczenie potęguje jeszcze fakt, iż wymieniona urodziła i wychowała 8-ro dzieci. Organ, pomimo wyraźnego wskazania przez wnioskodawcę czynników, które mogły mieć wpływ na brak możliwości podjęcia przez jego żonę aktywności zawodowej, tj. udokumentowana niepełnosprawność, duże bezrobocie w miejscu zamieszkania, wychowanie i opieka nad 8–rgiem dzieci, nie dokonał wnikliwej oceny ich znaczenia w kontekście zastosowania art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Wnikliwe wyjaśnienie i ocena sprawy powinna być rozpatrywana także w świetle przepisów art. 18 i 71 § 1 zd. 2 Konstytucji RP, stanowiących, iż rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej oraz rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych – patrz wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 239/12. Do powyższych kwestii Prezes ZUS się nie odniósł. Zatem przedwczesne jest twierdzenie organu, iż L. B. miała realną możliwość kształtowania przebiegu własnego ubezpieczenia, a niepodejmowanie pracy zarobkowej lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym było jej świadomym wyborem. Takie twierdzenie powinny poprzedzać ustalenia faktyczne, które dałyby odpowiedź na pytanie, czy w miejscu zamieszkania zmarłej były dostępne instytucjonalne formy opieki nad dziećmi, tj. żłobki i przedszkola oraz czy wymieniona, chociażby na odległości od miejsca zamieszkania, z tej formy opieki nad dziećmi mogła skorzystać. Rozpatrując ponownie wniosek R. B. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku organ będzie obowiązany uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie powyżej wskazanych wątpliwości i dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a., tak, aby rozstrzygnięcie było zrozumiałe dla adresata i wskazywało jakimi przesłankami kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. O przyznaniu adwokatowi z urzędu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej, orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).