II SA/Wa 2398/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Ewa Grochowska-Jung, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w zakresie zwolnienia ze służby i umorzenia postępowania - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku B. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie zwolnienia ze służby z dniem [...] lutego 2010 r., Szef CBA uchylił zaskarżoną decyzję personalną w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i ustalił datę zwolnienia ze służby na dzień [...] lutego 2011 r., a w pozostałej części zaskarżoną decyzję personalną utrzymał w mocy. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Szef CBA podał, że w dniu [...] lutego 2011 r. w trakcie protokołowanej rozmowy kadrowej B. S. został poinformowany o tym, że w związku z upływem okresu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA, z dniem [...] lutego 2011 r. zostanie przeniesiony na stanowisko służbowe [...] w Wydziale [...] Centralnego Biura Antykorupcyjnego z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] zł oraz premią w wysokości [...] uposażenia zasadniczego. Powyższe spowodowane było brakiem wolnych etatów na stanowiskach kierowniczych, na których funkcjonariusz mógłby pełnić dalszą służbę zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami. Funkcjonariusz został również pouczony o treści art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 ze zm.), który stanowi, że po upływie okresu, o którym mowa w ust. 2 funkcjonariusza przenosi się na określone stanowisko służbowe, a w przypadku niewyrażenia przez niego pisemnej zgody na przeniesienie na to stanowisko, funkcjonariusza zwalnia się ze służby z zachowaniem uprawnień przewidzianych dla funkcjonariuszy zwalnianych na podstawie art. 64 ust. 2 pkt 4, chyba że spełnia warunki do zwolnienia ze służby na korzystniejszych zasadach. B. S. poinformowany o powyższym zamiarze pisemnie oświadczył, że nie wyraża zgody na przedstawioną propozycję i skorzysta z przysługującego mu uprawnienia do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Szefa CBA. Organ wskazał, że w dniu 28 lutego 2011 r. skarżący, z zachowaniem terminu złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przeniesienia z dniem [...] lutego 2011 r. na stanowisko [...] w Wydziale [...] CBA dokonanego na mocy decyzji wydanej w tym samym dniu, tj. [...] lutego 2011 r. i oznaczonej tym samym numerem [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, i jednocześnie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej zwolnienia ze służby. Szef CBA wyjaśnił, że w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzji personalnej Szefa CBA nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie przeniesienia z dniem [...] lutego 2011 r. na stanowisko służbowe [...] w Wydziale [...] CBA, Szef CBA decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję personalną w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Tym samym zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Przystępując z kolei do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, Szef CBA w pierwszej kolejności zauważył, że zaskarżona decyzja personalna nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie zwolnienia ze służby zawiera mylne ustalenie faktyczne. W tym zakresie organ podniósł, że z osnowy wspomnianej decyzji wynika, że B. S. został zwolniony ze służby z dniem [...] lutego tyle tylko, że nie w 2011 r., a w 2010 r., podczas gdy z jej uzasadnienia wynika, że zwolnienie skarżącego ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym związane było z upływem okresu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA, w której to funkcjonariusz przebywał od dnia [...] października 2010 r. do dnia [...] lutego 2011 r. i niewyrażeniem zgody na przeniesienie z dniem [...] lutego 2011 r. na stanowisko służbowe [...] w Wydziale [...]. Organ uznał zatem, że skoro tryb rektyfikacji decyzji administracyjnych, ustanowiony w art. 113 § 1 k.p.a. (sprostowanie decyzji), zastrzeżony jest tylko i wyłącznie dla nieistotnych wad decyzji i nie może mieć zastoswania do samej istoty rozstrzygnięcia decyzji, ani też do sprostowania mylnego ustalenia stanu fakycznego, to należało na nowo określić skarżącemu datę zwolnienia ze służby na dzień [...] lutego 2011 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B. S. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1522/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny umorzył postępowanie w sprawie z uwagi na uwzględnienie w całości skargi przez organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], wydaną w oparciu o przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2012 r., poz. 270). Decyzją tą Szef CBA uchylił zaskarżona decyzję własną nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję personalną z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Uzasadniając dokonaną autokontrolę zaskarżonej ostatecznej decyzji na wstępie organ przytoczył zarzuty skargi B. S. wniesionej na decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. I tak, organ wskazał, że w skardze z dnia [...] maja 2011 r. skarżący sformułował trzy zarzuty, a mianowicie: zarzut naruszenia art. 58 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, zarzut naruszenia rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 października 2006 r. w sprawie warunków i trybu przenoszenia funkcjonariuszy do dyspozycji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. Nr 190, poz. 1404) - w szczególności § 3 tego aktu, a także zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wydawania decyzji administracyjnych oraz nadawania tym decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności. Wedle organu, zarzuty te są zasadne, a skarga zasługuje na uwzględnienie w całości. W tym zakresie organ wyjaśnił, że - po pierwsze - skoro w rozpoznawanej sprawie skarżący przed przeniesieniem do dyspozycji Szefa CBA pełnił służbę na stanowisku [...], wskazanym w pozycji [...] załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 września 2006 r. w sprawie stanowisk służbowych w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, jakie powinni spełniać funkcjonariusze na poszczególnych stanowiskach (Dz. U. Nr 161, poz. 1135), a w trakcie rozmowy kadrowej w dniu [...] lutego 2011 r. i decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. zaproponowano mu przeniesienie na stanowisko [...], które zostało opisane pod pozycją [...] załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, jakie powinni spełniać funkcjonariusze na poszczególnych stanowiskach (Dz. U. Nr 189, poz. 1265), to analiza wskazanych powyżej aktów prowadzi do wniosku, iż stanowisko [...] jest bezspornie stanowiskiem niższym od stanowiska [...], a stanowisko niższe nie jest "stanowiskiem określonym" w rozumieniu art. 58 ust. 3 ustawy o CBA. Po drugie, organ stwierdził, że zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie warunków i trybu przenoszenia funkcjonariuszy do dyspozycji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji Szefa CBA może nastąpić w przypadku przewidywanego wyznaczenia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, jednakże w myśl § 3 tego rozporządzenia, dokonując przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji, należy uwzględnić dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza, posiadane przez niego kwalifikacje zawodowe oraz predyspozycje, jak również istniejące możliwości etatowe i potrzeby ewentualnego mianowania danego funkcjonariusza na inne, równorzędne stanowisko służbowe. Zatem podczas przenoszenia funkcjonariusza do dyspozycji uwzględnia się łącznie wszystkie przesłanki, o których mowa w ww. przepisie, w tym i potrzebę ewentualnego mianowania danego funkcjonariusza nie tyle na inne (rozumiane jako niższe), co na inne równorzędne stanowisko służbowe. Wobec powyższego, organ doszedł do przekonania, że u podstaw sformułowania: "określone stanowisko służbowe" zawartego w art. 58 ust. 3 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, legła - w związku z dyspozycją § 3 rozporządzenia w sprawie warunków i trybu przenoszenia funkcjonariuszy do dyspozycji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego - konieczność wyznaczenia funkcjonariusza na inne równorzędne stanowisko służbowe, a nie na inne, niższe stanowisko służbowe. Za zasadny organ uznał również zarzut skarżącego dotyczący nieprawidłowego dokonania przeglądu wolnych stanowisk w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym podczas rozmowy kadrowej mającej miejsce w dniu [...] lutego 2011 r. Organ przyznał, że dokonany wówczas przegląd wolnych stanowisk służbowych został ograniczony do stanowisk znajdujących się wyłącznie w [...] i tym samym nie rozpatrzono możliwości mianowania funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, które byłoby zgodne z jego kwalifikacjami, a także doświadczeniem zawodowym. Nadto Szef CBA podniósł, iż złożenie przez skarżącego podczas rozmowy kadrowej w dniu [...] lutego 2011 r. pisemnego oświadczenia o nieprzyjęciu zaproponowanego stanowiska, obligowało organ wyłącznie do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, co wynika z unormowania art. 58 ust. 3 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, w myśl którego złożenie przez funkcjonariusza oświadczenia o nieprzyjęciu zaproponowanego stanowiska, stanowi przesłankę negatywną przeniesienia funkcjonariusza na to stanowisko i tym samym uniemożliwia wydanie decyzji personalnej w tej materii. Jednakże, jak zauważył organ, pomimo pisemnego sprzeciwu strony decyzja została wydana. W związku z tym organ zgodził się ze skarżącym, iż decyzja personalna nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., dotycząca przeniesienia na stanowisko [...] jest decyzją personalną (administracyjną), która weszła do obrotu prawnego, a nie tylko projektem takowej decyzji. W związku z powyższym, za trafny organ uznał też zarzut skarżącego o wydaniu przez organ w dniu [...] lutego 2011 r. dwóch decyzji personalnych zawierających sprzeczne rozstrzygnięcia, a mianowicie w sprawie jednoczesnego przeniesienia na stanowisko [...] oraz zwolnienia ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Jednakże wprowadzenie do obrotu dwóch sprzecznych ze sobą decyzji administracyjnych nie pozbawiało strony możliwości ich zaskarżenia i domagania się od organu wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Za zasadny należy zatem uznać zarzut skarżącego dotyczący nieuprawnionego uchylenia decyzji personalnej nr [...] dotyczącej przeniesienia funkcjonariusza na stanowisko [...] w [...] i umorzenia postępowania prowadzonego w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Za bezsporną organ uznał zatem okoliczność, iż strona składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji o przeniesienie na stanowisko [...] oczekiwała, iż w wyniku złożonego wniosku organ wyda w sprawie rozstrzygnięcie co do istoty - tj. wyda stosowną decyzję, na podstawie której skarżący zostanie przeniesiony na określone stanowisko służbowe. Wobec powyższego postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, a zatem organ, w aktualnym stanie prawnym, nie mógł uchylić decyzji o przeniesieniu na stanowisko [...] i umorzyć prowadzonego postępowania administracyjnego. Z tych też powodów Szef CBA za trafne, uznał podniesione przez skarżącego argumenty co do niezasadności nadania swojej decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. o zwolnieniu ze służby, rygoru natychmiastowej wykonalności. Z kolei, w końcowej części uzasadnienia, organ odniósł się do treści art. 54 ust. 3 zdanie 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nakłada na organ uwzględniający skargę obowiązek stwierdzenia, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie organ stwierdził, że wydanie decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. dotyczących zwolnienia skarżącego ze służby w CBA, nie nastąpiło bez podstawy prawnej, czy z rażącym naruszeniem prawa. Wyżej opisana decyzja stała się przedmiotem skargi B. S. wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w dniu 28 września 2011 r. Skarżący zarzucił Szefowi CBA, że, wbrew uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie doszło do skutecznego uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby. Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe skarżący powołał się na okoliczności, które nastąpiły po wydaniu zaskarżonej decyzji, tj. na fakt zapoznania skarżącego w dniu [...] sierpnia 2011 r. z decyzją Szefa CBA z tego dnia oznaczoną nr [...], mocą której przeniesiono skarżącego z dniem [...] września 2011 r. na stanowisko służbowe [...] Wydziału [...] w Delegaturze CBA w [...]. W ocenie skarżącego, stanowisko to nie jest stanowiskiem równorzędnym. Nadto, skarżący podniósł, że objęcie tego stanowiska zostało obwarowane warunkami, które nie zostały mu przedstawione wcześniej, tzn. podczas rozmowy przeprowadzonej z Dyrektorem [...] w dniu [...] sierpnia 2011 r. połączonej z zapoznaniem się z treścią nowej decyzji o przeniesieniu służbowym. W odpowiedzi na skargę, Szef CBA wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty sformułowane w skardze dotyczą innej decyzji, wydanej w odrębnym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r.. poz. 270.), zwanej dalej P.p.s.a., do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten stanowi zarówno samoistną podstawę postępowania prowadzonego przez organ, którego decyzja została zaskarżona do sądu administracyjnego, jak i ewentualnej decyzji uchylającej lub zmieniającej własną, zaskarżoną decyzję. Stanowi więc odstępstwo od sformułowanej w art. 110 k.p.a. zasady związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod redakcją Tadeusza Wosia, wyd. 4., Warszawa 2011, str. 367). Z kolei organ, podejmując rozstrzygnięcie w trybie przywołanego przepisu, jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi (por. tamże, str. 366). Oznacza to, że sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną w trybie określonym w art. 54 § 3 P.p.s.a., zobowiązany jest do ustalenia, czy treść rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o ten przepis odpowiada żądaniom i wnioskom skargi, a ustalenia tego sąd każdorazowo dokonuje poprzez zestawienie treści skargi z treścią decyzji uwzględniającej tę skargę. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Szef CBA wydając w tym przedmiocie decyzję w dniu [...] sierpnia 2011 r. nie naruszył przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a. i zgodnie z wnioskami i zarzutami skargi z dnia [...] maja 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. (v. skarga B. S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. – k. 2- 9 akt sprawy o sygn. II SA/Wa 1522/11). Jednocześnie organ uznał za zasadne wszystkie trzy postawione w skardze zarzuty i odniósł się do nich w sposób szczegółowy w obszernym, a opisanym powyżej, uzasadnieniu decyzji. Natomiast w skardze na decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. B. S. wszystkie zarzuty opiera na okolicznościach, które nastąpiły już po wydaniu i doręczeniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. (decyzję doręczono w dniu [...] sierpnia 2011 r. – k. 42-44 akt niniejszej sprawy). Oczywistym zatem jest, że skoro okoliczności te nie mogły być przedmiotem skargi wniesionej na decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r., to tym bardziej nie mogły one być przedmiotem oceny organu w decyzji uwzględniającej powyższą skargę. Z tego powodu, jak słusznie zauważył organ, zarzuty skierowane w skardze na decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. dotyczą w istocie zupełnie innej decyzji wydanej w odrębnym postępowaniu i w odrębnym przedmiocie, a mianowicie decyzji Szefa CBA z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe. W konsekwencji zarzuty te nie mogły zostać uznane za zasadne w niniejszej sprawie. Należy również podkreślić, że zaskarżona decyzja, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący, jest dla niego korzysta bowiem mocą tej decyzji zostały wyeliminowane z obrotu prawnego dwie negatywne dla skarżącego decyzje w przedmiocie zwolnienia go ze służby. Natomiast Sąd kontrolując decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie stwierdził, aby decyzja ta dotknięta była wadą nieważności. W tej zaś sytuacji, wzruszenie tejże decyzji przez Sąd jest prawnie niedopuszczalne ze względu na ustanowiony przez ustawodawcę w art. 134 § 2 P.p.s.a. zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego (zakaz reformationis in peius). Jak stanowi ten przepis, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.