II SA/Wa 24/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Adam Lipiński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. A.D. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wydanie zaświadczenia następującej treści: "Zaświadcza się, że A.D. syn W. urodzony [...].09.1952r. służył w MILICJI OBYWATELSKIEJ w charakterze Funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej od [...] 09.1978r. do [...].07.1990r. oraz w POLICJI od [...].07.1990r. do [...].06.1994r." Wnioskodawca podał, że zaświadczenie jest mu potrzebne "do czynności prawnych". W dniu [...] sierpnia 2016 r. wnioskodawca przesłał dokumenty, które w jego ocenie mogły stanowić materiał uzupełniający do wydania zaświadczenia, a z których zdaniem wnioskodawcy wynika, że "koleżanki i koledzy z Wydziału [...] byli przyjmowani bądź przenoszeni mając status Funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej Wydziału [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych". Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2016 r., na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił wydania A.D. zaświadczenia żądanej treści, powołując się na fakt, iż wymieniony w okresie od dnia [...] września 1978 r. do dnia [...] lipca 1983 r. był funkcjonariuszem Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...], od dnia [...] lipca 1983 r. do dnia [...] lipca 1990 r. - funkcjonariuszem Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], natomiast od dnia [...] lipca 1990 r. do dnia [...] czerwca 1994 r. - policjantem Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Organ wskazał, że wnikliwej analizie poddano dokumenty znajdujące się w aktach osobowych zainteresowanego oraz udostępnione przez Archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. W zażaleniu wnioskodawca zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego i wniósł o wydanie żądanego zaświadczenia, wskazując, iż jest ono niezbędne do czynności prawnych zmierzających do wyjaśnienia, czy był zatrudniony w Organach Bezpieczeństwa Państwa jak twierdzi IPN w latach 1984 - 1990. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Komendant Główny Policji powołal przepis art. 217, art. 218 k.p.a. Wskazał, że postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 Kpa musi bazować na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbioru danych. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organy Policji są właściwe do wydawania zaświadczeń potwierdzających fakty, które nie wynikają z prowadzonych przez te organy ewidencji, czy rejestrów. KGP podał, że z uwagi na wskazanie przez wnioskodawcę jako istoty jego żądania wydanie zaświadczenia, mającego na celu potwierdzenie, że w latach 1984-1990 nie był zatrudniony w Organach Bezpieczeństwa Państwa (por. zażalenie z dnia [...] września 2016 r.), konieczne jest wskazanie, iż z chwilą powstania Policji rozwiązana została Milicja Obywatelska, natomiast z chwilą utworzenia Urzędu Ochrony Państwa rozwiązano Służbę Bezpieczeństwa. Zgodnie zaś z art. 150 ust. 1 ustawy o Policji dotychczasowi funkcjonariusze Służby Bezpieczeństwa, którzy podejmą służbę w Policji albo zostaną zatrudnieni w jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, zachowują odpowiednio ciągłość służby lub zatrudnienia. KGP przywołał § 1 ust. 1 uchwały nr 69 Rady Ministrów z dnia 21 maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudniania ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (M. P. Nr 20, poz. 159), § 1 zarządzenia nr 53 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 lipca 1990 r. w sprawie określenia stanowisk zajmowanych przez funkcjonariuszy byłej Służby Bezpieczeństwa oraz jednostek organizacyjnych resortu spraw wewnętrznych. KGP stwierdził, że podstawowym kryterium uznania, że służba była pełniona w charakterze funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa było zajmowanie określonego stanowiska służbowego. Nie można przy tym jednoznacznie stwierdzić, na podstawie danych, którymi dysponuje Komendant Wojewódzki Policji w [...], że osoby, które formalnie nie zajmowały stanowisk w strukturach organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa, nie były funkcjonariuszami tej formacji. Dlatego też potwierdzanie w zaświadczeniu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], że dana osoba była funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej, pełniąc służbę w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...], byłoby działaniem nieuprawnionym. Komendant Główny Policji wskazał jednocześnie, że instytucją powołaną przez ustawodawcę do prowadzenia kompletnego zbioru danych dotyczących między innymi pełnienia służby w organach bezpieczeństwa państwa, w tym w jednostkach organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa (ewidencjonowania, gromadzenia, przechowywania, opracowywania, zabezpieczenia, udostępniania i publikowania dokumentów organów bezpieczeństwa państwa, wytworzonych oraz gromadzonych od dnia [...] lipca 1944 r. do dnia [...] lipca 1990 r., dotyczących działalności organów bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - Dz. U. z 2016 r. poz. 1575) jest Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (art. 1 w związku z art. 8; art. 25-29 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu). W konsekwencji, to ta instytucja jest właściwa do ewentualnego dokonania oceny, na podstawie całokształtu zgromadzonych materiałów, czy dana osoba może być uznana za funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa, czy też nie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 206/13). KGP podniósł, że A.D. zmierza do uzyskania zaświadczenia, które w istocie miałoby potwierdzać, że pełniąc służbę od dnia [...] września 1978 r. do dnia [...] lipca 1990 r. w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej, a następnie Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] nie był funkcjonariuszem organów bezpieczeństwa państwa. Organ podkreślił, że o tym, czy służba w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] była służbą w organach bezpieczeństwa państwa nie jest władny rozstrzygać ani Komendant Wojewódzki Policji w [...] ani Komendant Główny Policji w zaświadczeniu, bowiem kwestia ta została jednoznacznie ustalona przez ustawodawcę, który w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (do którego odsyła art. 15b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy...) określa, że organami bezpieczeństwa państwa, w rozumieniu ustawy, są instytucje centralne Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki terenowe w wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz w wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw wewnętrznych. KGP wskazał, że poza sporem pozostaje, że A.D. pełnił służbę od dnia [...] lipca 1983 r. do dnia [...] lipca 1990 r. w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Przynależność poszczególnych komórek organizacyjnych Milicji Obywatelskiej do struktur Służby Bezpieczeństwa nie została w sposób sformalizowany określona. Pomocniczo można w danym zakresie wykorzystywać wytyczne Instytutu Pamięci Narodowej, opracowane zgodnie z dostępną dokumentacją katalogów struktur organizacyjnych zawierających wykazy komórek zaliczonych do struktur organów bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990, z których wynika, że w skład struktur organizacyjnych Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych, należących do Służby Bezpieczeństwa wchodził m.in. Wydział [...], a także, iż struktura wojewódzkich urzędów ds. bezpieczeństwa publicznego obejmowała "[...] ". Organ powołał także uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego - Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia [...] października 2015 r. sygn. akt [...] wskazując, że osoba, która pełniła w latach 1984-1990 służbę w Zarządzie [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Wydziałach [...] Wojewódzkich Urzędów Spraw Wewnętrznych, jest osobą, która pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 15b ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2016 r. poz. 1721). Z tego względu zdaniem Komendanta Głównego Policji organ Policji był zobligowany do odmowy wydania zaświadczenia zgodnego z żądaniem strony, jako że jest organem nieuprawnionym w tym przedmiocie. KGP stwierdził, że z samego faktu pełnienia służby w Milicji Obywatelskiej i Policji nie wynika, iż funkcjonariusz w tym czasie był współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa, ale nie wynika również, że nim nie był. Zagadnienie to nie może być rozstrzygane w postępowaniu zaświadczeniowym przed organem Policji i - co równie istotne - zwłaszcza w kontekście motywów, jakie kierowały skarżącym przy występowaniu o przedmiotowe zaświadczenie, odmowa wydania zaświadczenia przez organ Policji nie ogranicza możliwości dowodzenia określonego faktu we właściwym postępowaniu administracyjnym przed organami emerytalnymi czy też w postępowaniu cywilnym, środkami dowodowymi przewidzianymi w tych postępowaniach (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 295/07 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 206/13). Postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] października 2016 r. stało się przedmiotem skargi A.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie obowiązujących norm prawnych poprzez ich błędną interpretację. Skarżący podniósł, że organ nie zrozumiał jego prośby, a to, jak przebiegała jego służba wynika z akt osobowych. Nadto, skarżący wskazał, że funkcjonariusz Milicji Obywatelskiej pozostawał nim niezależnie od tego, czy pełnił służbę w Komendzie MO, czy w Urzędzie Spraw Wewnętrznych. Podniósł, że z etatu Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w części dotyczącej Wydziału [...], gdzie był zatrudniony jasno wynika przynależność tego wydziału do Milicji Obywatelskiej. Podał, że nigdy nie maił legitymacji SB, nie podlegał weryfikacji w 1990 r. i nie podpisywał rozkazów personalnych przejścia do SB. Zarzucił niewłaściwe odczytanie przez organ jego akt osobowych. Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący podtrzymał skargę. Podniósł, że żądanie urzędowego zaświadczenia, które potwierdza fakt okresów służby w charakterze funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej i Policji jest uzasadnione (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) i ma on interes prawny w jego uzyskaniu (na okoliczność przeliczenia emerytury). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji, jak również postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa. Na wstępie wskazania wymaga, że skarżący zwrócił się do organu Policji o wydanie zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Zgodnie z art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). W sprawie niniejszej organ nie kwestionował tego, że skarżący ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny. W sprawie tej nie został zatem naruszony przepis art. 217 § 2 k.p.a. Wnioskodawca domagał się od organu wydania zaświadczenia o treści: "Zaświadcza się, że A.D. syn W. urodzony [...].09.1952r. służył w MILICJI OBYWATELSKIEJ w charakterze Funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej od [...].09.1978r. do [...].07.1990r. oraz w POLICJI od [...].07.1990r. do [...].06.1994r." Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, że po dokonaniu analizy akt osobowych oraz dokumentów udostępnionych przez Archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], organ mógłby wydać zaświadczenie (na podstawie zatem dokumentów, którymi dysponował), iż wnioskodawca w okresie od dnia [...] września 1978 r. do dnia [...] lipca 1983 r. był funkcjonariuszem Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...], od [...] lipca 1983 r. do [...] lipca 1990 r. był funkcjonariuszem Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], od [...] lipca 1990 r. do [...] czerwca 1994 r. był policjantem Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Takiej treści zaświadczenia wnioskodawca jednak nie żądał. Zasadnie zatem organ I instancji przystąpił do oceny, czy możliwe jest wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę po ewentualnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i trafnie stwierdził, że brak jest możliwości wydania takiej treści zaświadczenia. Prawidłowo Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane. W oparciu o posiadane dane organ mógł zaświadczyć fakty wskazane już wyżej. Natomiast postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. nie służy dokonywaniu przez organ Policji ustaleń, jaki był "charakter służby", czy "w jakim charakterze" wnioskodawca służbę pełnił. Trafnie zatem Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził, że na podstawie dokumentacji, którą dysponował, brak było podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez A.D. Prawidłowo także Komendant Główny Policji w zaskarżonym postanowieniu zwrócił uwagę, iż przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708) określają szczególne, mniej korzystne, zasady ustalania wymiaru emerytury wobec osób, które pełniły służbę w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, i które pozostawały w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. (art. 15b). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy z dnia 18 października 2006 r., organami bezpieczeństwa państwa, w rozumieniu ustawy, są instytucje centralne Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki terenowe w wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz w wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw wewnętrznych. Jak wskazał KGP, poza sporem pozostaje, że wnioskodawca pełnił służbę od dnia [...] lipca 1983 r. do dnia [...] lipca 1990 r. w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Biorąc pod uwagę wskazane uregulowania prawne, zasadnie Komendant Główny Policji stwierdził, iż – na podstawie posiadanych danych – organ Policji nie miał uprawnień do oceny charakteru pełnionej przez wnioskodawcę służby, a tym samym wydania zaświadczenia o treści żądanej we wniosku. Działania organu w ramach wydania zaświadczenia żądanej treści nie mogą zmierzać do dokonywania określonych ustaleń, w tym mających wpływ na sytuację prawną wnioskodawcy. Tego rodzaju działania organu nie mogą być utożsamiane z postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w dziale VII k.p.a. (wydawanie zaświadczeń). Organ I instancji odmawiając wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści nie naruszył zatem przepisu art. 219 k.p.a., zaś Komendant Główny Policji utrzymując w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2016 r. nie naruszył przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w wyroku.