II SA/Wa 24/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz [...] 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, spółka Komandytowo-akcyjna z siedzibą w T. (dalej także: skarżący lub strona skarżąca) pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. złożyła do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej także: organ), na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U.2018.1330. ze zm.) wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie na adres siedziby spółki wykazu zawierającego daty zakończenia realizacji projektów przez beneficjentów, którzy znajdują się na "Liście podpisanych umów o dofinansowanie dla działania 4.4 PO IG – II Runda 2013" (zamieszczonej na stronie http://poig.parp.gov.pl/index/index1263) oraz przesłanie dokumentacji potwierdzającej wymienione w tym wykazie daty zakończenia realizacji poszczególnych projektów. W odpowiedzi na wniosek, w piśmie z dnia [...] września 2018 r. organ wyjaśnił, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację przetworzoną, albowiem organ nie posiada ich w formie tzw. informacji prostej, niewymagającej przetworzenia i dostępnej bez konieczności dokonywania dodatkowych czynności i zaangażowania określonych środków kadrowych i finansowych. Na poparcie tej tezy powołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 521/07. W ocenie organu, dla udzielenia informacji wymagane jest stworzenie jakościowo nowej informacji, przygotowanej specjalnie dla wnioskodawcy. W związku z faktem, że udostępnieniu podlegają tylko te informacje przetworzone, dla których wykazany został szczególnie istotny interes publiczny, organ wezwał skarżącego do wykazania w terminie 14 dni jakie szczególnie istotne dla interesu publicznego okoliczności przemawiają za udzieleniem wnioskowanej informacji publicznej. Organ pouczył jednocześnie, że nie udzielenie odpowiedzi bądź uchybienie terminowi będzie skutkowało umorzeniem postępowania, zaś niewykazanie ustawowej przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego będzie skutkowało wydaniem decyzji odmownej. Pismem z dnia [...] października 2018 r. skarżący wskazał, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem ich przekazanie nie wymaga ponadstandardowego nakładu pracy ani podejmowania działań nie mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu, ponadto wniosek częściowo dotyczy dokumentów, które zostały już wytworzone. W dalszej kolejności skarżący podniósł, że celem spółki jest wykorzystanie otrzymanych danych do ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, jakim jest dążenie do uzyskania stanu, w którym wszyscy beneficjenci będą podlegać działaniom kontrolnym, prowadzonym w oparciu o jednolicie rozumiane wymogi, których spełnienie jest obowiązkiem beneficjenta i wpływa na wynik czynności kontrolnych. Stąd też działania spółki mogą doprowadzić do poprawy sposobu funkcjonowania Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości i mają znaczenie dla szerokiego kręgu potencjalnych zainteresowanych. Ponadto udzielenie informacji publicznej uzasadnione jest nieprawidłowościami w zakresie nieprzestrzegania przez organ obowiązujących procedur i regulaminów, dotyczących zasad przeprowadzania oceny wniosków o dofinansowanie. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] organ na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako takie podlegają udostępnieniu jedynie w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie Organu skarżący nie wykazał szczególnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie informacji publicznej przetworzonej we wnioskowanym zakresie, w szczególności nie wykazał, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych informacji dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wniosek skarżącego dotyczył informacji przetworzonej. Pomimo tego strona wykazała istnienie szczególnie istotnego interesu społecznego; ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.), poprzez brak należytego wyjaśnienia sprawy oraz brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że organ nie wykazał, aby wnioskowaną informację publiczną należało zaliczyć do kategorii informacji przetworzonej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teks jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów, niż w niej podniesione. W myśl przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm., dalej jako u.d.i.p.)., realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek - przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.; adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach określonych w u.d.i.p., zgodnie z jej art. 4 ust. 1, muszą być władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a ponadto organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne (ust. 2); żądana informacja publiczna jest lub powinna być w posiadaniu podmiotu zobowiązanego w myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi zatem treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. np. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 i z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1561/11). Konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniom z uwagi na inne prawa, również uregulowane w Konstytucji. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ma charakter wyjątkowy i znajdujący uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej, a zakres wskazanych w Konstytucji RP wartości, uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej, precyzuje ustawodawca w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazując, że ograniczenia takie uzasadnione są ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Sprecyzowane przez ustawodawcę wyjątki uzasadniające ograniczenie prawa do informacji publicznej nie tylko zostały ujęte w zamkniętym katalogu, lecz również poszczególne elementy tego katalogu obejmują odrębne kategorie ograniczające prawo do informacji publicznej. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji były: art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art.4 ust.1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 17 ust.1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Na podstawie ust.2, wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Przepis art. 16 u.d.i.p., stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następują w formie decyzji administracyjnej (ust. 1). Natomiast w myśl art. 16 ust. 2 tej ustawy do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z modyfikacją określoną w punktach 1 i 2. Pod pojęciem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów, pozostających w związku z wydaniem decyzji. Zarzuty skargi okazały się uzasadnione. W rozpoznawanej sprawie, zakończonej zaskarżoną decyzją, organ naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego, określone w art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. oraz w art. 7 i 8 k.p.a. Prawidłowa realizacja art. 7 k.p.a. wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej stały na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 8. § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Na mocy art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, aby choćby w najmniejszym stopniu organ dążył do realizacji tych zasad. Przede wszystkim jednak organ naruszył dyspozycję art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie decyzji nie odpowiada minimalnym warunkom, przewidzianym w powołanych przepisach, tzn. nie zawiera wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł. Analiza uzasadnienia nie pozwala zrozumieć dlaczego PARP odmówił udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie. Nie wiadomo, z jakich przyczyn organ uznał, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, i w jakim zakresie żądane przez Spółkę informacje miałyby być przetwarzane. W piśmie z dnia [...] października 2018, ograniczającym zakres żądanej informacji publicznej, Skarżąca wyraźnie sprecyzowała, że żąda tylko informacji już wytworzonej i nie mającej charakteru informacji przetworzonej, tj. dokumentacji będącej w posiadaniu PARP. Jeżeli zatem organ prezentował odmienne stanowisko na temat charakteru żądanej informacji, powinien odnieść się do twierdzenia strony o braku przetworzonego charakteru informacji publicznej, wyjaśnić, w jakim zakresie informacja wymagałaby przetworzenia. W ten sposób uzasadnienie- być może prawidłowej – decyzji wyczerpywałoby przesłanki z art.107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. i umożliwiłoby stronie oraz Sądowi ocenę prawidłowości twierdzeń PARP. Obowiązek sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia wiąże się bowiem z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy oraz z wyrażonym w art. 8 k.p.a. nakazem prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufania obywateli do organów Państwa. Zaufania tego niewątpliwie nie pogłębia pobieżne, lakoniczne i nie obejmujące materiału dowodowego uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia. Organ rozpatrując ponownie sprawę zobowiązany jest uwzględnić stwierdzone uchybienia i wydać zgodną z prawem i prawidłowo uzasadnioną decyzję. W związku z omówionymi uchybieniami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.