II SA/Wa 240/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi T. I. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] września 2018 r. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o odmowie przyznania T. I. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ wyjaśnił, iż T. I. jest funkcjonariuszem Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], policjantem w służbie stałej został mianowany w dniu [...] kwietnia 2018 r. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że funkcjonariusz wraz z rodziną zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Oświadczeniem mieszkaniowym z dnia [...] sierpnia 2018 r. do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego strona wystąpiła o przyznanie przedmiotowego świadczenia od [...] sierpnia 2018 r. i wykazał, że posiada uprawnienia do 6 norm zaludnienia. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] odmówił przyznania zainteresowanemu przedmiotowego świadczenia. T. I. wniósł od powyższego orzeczenia odwołanie. W treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Komendant Główny Policji podkreślił, że istotę sporu w przedmiotowej sprawie stanowi interpretacja art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, który formułuje przesłanki przyznania funkcjonariuszowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu świadczenie to stanowi jeden z elementów konstrukcji prawnej kształtujących uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy Policji. Z tego względu należy dokonać wykładni jego postanowień w kontekście całokształtu tych uregulowań. Przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji poświęcone zostały poszczególnym uprawnieniom mieszkaniowym funkcjonariuszy. Przede wszystkim artykuł 88 ust. 1 ustawy statuuje ogólną zasadę, zgodnie z którą policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Może ono przybrać postać administracyjnego przydziału, udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie (art. 94 ust. 1) lub też wypłaty równoważnika pieniężnego za jego brak (art. 92 ust. 1). Reguły te znalazły następnie rozwinięcie w aktach wykonawczych. Przesłanki uzyskania tych świadczeń (mających zawsze sens tylko w przypadku, gdy osoba uprawniona nie ma zaspokojonych swoich potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby) już z gruntu zostały określone niejednakowo. W szczególności postanowienia art. 88 ustawy o Policji, w związku z przepisami § 2 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884), wprowadzają wymóg przydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługujących mu norm zaludnienia. To samo należy odnieść również do świadczenia z tytułu pomocy finansowej, której wysokość (określona treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, opublikowanego w Dz. U. Nr 131, poz. 1468) jest zdeterminowana przysługującymi funkcjonariuszowi normami zaludnienia. Takiego wymogu ustawodawca nie wprowadził w odniesieniu do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, którego wysokość, stosownie do postanowień § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918) jest stała dla określonych kategorii funkcjonariuszy (posiadających rodzinę lub nie). Z tego też względu świadczenie z tego tytułu należy traktować – co do zasady – jako zastępcze i tymczasowe zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb mieszkaniowych, do czasu realizacji prawa do lokalu mieszkalnego w formie przydziału lub udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie. Ponadto, istotny dla rozważenia konstrukcji prawnej tego świadczenia, jest również fakt, iż o ile, co do zasady, otrzymanie lokalu mieszkalnego drogą decyzji administracyjnej oraz jego uzyskanie przy wsparciu pomocy finansowej skutkuje utratą wszystkich wskazanych wyżej świadczeń wywodzących się lub związanych z prawem do lokalu, o tyle przyznanie równoważnika za brak nie stanowi późniejszej przeszkody jego przydziału lub uzyskania pomocy finansowej (stosownie do postanowień art. 95 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji nie przydziela się mieszkania w razie skorzystania z pomocy finansowej, natomiast w myśl art. 94 ust. 1 ustawy, w związku z § 2 przywołanego już rozporządzenia MSWiA w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie przez policjantów lokalu mieszkalnego lub domu, osoba uprawniona może świadczenie to otrzymać jednorazowo, pod warunkiem, iż wcześniej nie otrzymała mieszkania drogą przydziału). W tej sytuacji organ stwierdził, iż przepisy art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o Policji samodzielnie i jak wykazano wyżej, w pewien sposób odmiennie, kształtują przesłanki przedmiotowego świadczenia, uzależniając je wyłącznie od posiadania lokalu mieszkalnego lub domu w miejscu pełnienia służby. Zdaniem Komendanta Głównego Policji istotą normy art. 92 ust.1 ustawy pragmatycznej jest to, aby z określonego w nim równoważnika korzystali jedynie ci policjanci, którzy w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie posiadają lokalu mieszkalnego, ani też w takich miejscowościach lokalu mieszkalnego nie posiadają członkowie rodziny policjanta. Nie jest tu istotne, czy dany lokal mieszkalny odpowiada normie co do jego powierzchni, do której odwołuje się art. 88 ustawy o Policji. Natomiast w art. 92 ust. 1 przez pojęcie posiadania lokalu mieszkalnego należy rozumieć zarówno każdą postać korzystania z lokalu w sensie faktycznym, jak i każdy tytuł prawny do posiadania tego lokalu. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, iż T. I. posiada lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...]. Komendant Główny Policji podziela zatem stanowisko organu I instancji, iż przedmiotowe świadczenie ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez funkcjonariusza koszty czasowego uzyskania (wynajmu) lokalu. Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie może natomiast stanowić świadczenia o charakterze rekompensacyjnym za uciążliwości związane z zamieszkiwaniem w lokalu o mniejszym niż przysługującym metrażu. T. I. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak również dokonanie wadliwej wykładni przepisów art. 91, oraz art. 92, art. 89 i art. 94 ustawy o Policji oraz wydanych w zakresie tych regulacji przepisów rozporządzeń. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego Komendant Główny Policji wadliwie ocenił, że skarżący nie posiada uprawnień do lokalu zgodnie z przysługującymi normami zaludnienia. Prawo do przydzielenia lokalu mieszkalnego od dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżący nabył z mocy prawa. Tym samym nabył z mocy prawa uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w rozmiarze zaspokajającym potrzeby lokalowe, w związku z nieotrzymaniem takiego lokalu na drodze decyzji administracyjnej, jak również nieskorzystaniem z pomocy finansowej na jego uzyskanie. Zdaniem skarżącego przyznany mu lokal mieszkalny powinien mieć co najmniej 42 metrów kwadratowych powierzchni mieszkalnej. Faktycznie zajmowany lokal posiada powierzchnię 32,68 metra kwadratowego. Powierzchnia zajmowanego lokalu jest znacznie mniejsza od powierzchni przysługującej z mocy prawa. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, iż podstawą odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest wyłącznie fakt posiadania przez policjanta lokalu mieszkalnego, nawet nie spełniającego wymaganych prawem norm zaludnienia. Zdaniem skarżącego § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. wykraczał poza delegację ustawową oraz został niewłaściwie zinterpretowany przez organ. Organ winien przyjąć, że policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy, jeżeli posiadany przez niego lokal, który nie został przydzielony w drodze decyzji z zasobów mieszkalnych, nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W takiej sytuacji policjant może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Oznacza, to że strona może otrzymać równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej. Skoro lokal mieszkalny, którego policjantowi nie przydzielono decyzją administracyjną nie spełnia normy zaludnienia, to nabywa on prawo do jego przydzielenia decyzją administracyjną. Tym samym, wobec niezaspokojenia tych potrzeb mieszkaniowych w formie i trybie oraz rozmiarze prawem przypisanym, nabywa z mocy prawa uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego zaspokajającego jego potrzeby. Uzyskanie pomocy finansowej, czy też przydzielenie w dacie wydania decyzji lokalu zaspokajającego potrzeby mieszkaniowe policjanta, powoduje utratę świadczeń zastępczych i wyłącznie prawo żądania jego zamiany na spełniający normy i zaspokajający potrzeby. Zdaniem skarżącego KGP naruszył przepisy prawa materialnego oraz procesowego w sposób mający wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w rozpatrywanej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy policjantowi w służbie stałej, któremu nie przydzielono lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a którego żona posiada mieszkanie własnościowe o powierzchni mieszkalnej mniejszej niż przewidują to przepisy określające normy zaludnienia dla policjantów, przysługuje równoważnik za brak lokalu. Rozważania dotyczące powyższego zagadnienia należy rozpocząć od wskazania, że stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów szczególnych. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że w sytuacji, gdy policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej niż określona w przepisach rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Z tym unormowaniem prawnym koresponduje treść art. 95 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, z którego wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi, którego małżonek posiada w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Podobnie w sytuacji, gdy funkcjonariusz posiada mieszkanie o powierzchni mniejszej od przysługującej, niepochodzące z zasobów mieszkaniowych Policji, czyli gdy jego prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane, policjantowi przysługuje równoważnik za brak lokalu. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (lokalu mieszkalnego przyznanego w drodze decyzji). W ocenie Sądu przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych unormowań powołanej ustawy, dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji, a w szczególności regulacji zawartej w rozdziale 8 tej ustawy. Wykładnia literalna art. 92 ust. 1 ustawy o Policji powinna być uzupełniona wykładnią systemową i celowościową. Oznacza to, że zawarta w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przesłanka nieposiadania lokalu mieszkalnego, warunkująca przyznanie równoważnika pieniężnego, winna być odnoszona do pojęcia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 i 89 ustawy o Policji, czyli lokalu spełniającego wymogi określone w przepisach, dotyczące norm zaludnienia. Podsumowując, stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to policjantowi nie można odmówić równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Posiadanie bowiem lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08 (pub. pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie. Zwrócić też należy uwagę, iż jakkolwiek początkowo Naczelny Sąd Administracyjny prezentował rozbieżne orzecznictwo w tego rodzaju sprawach, to jednak w chwili obecnej za jednolity i dominujący należy uznać ten kierunek orzeczniczy, który Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1806/06, a następnie potwierdził w wyrokach m.in.: z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 386/06, z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 998/08, z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1123/08, z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 547/09, z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1638/09, z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1973/10, z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2130/10, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1146/11, z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1299/13, z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1645/13, z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 881/14, z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 567/14 oraz z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2124/14 (pub. pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo wyjaśnić należy, że posiadania przez funkcjonariusza mieszkania nie można w pełni utożsamiać z zajmowaniem innego lokalu. Zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej nie przydziela się tylko w przypadku posiadania lokalu, który zapewnia przysługującą policjantowi i jego rodzinie powierzchnię mieszkalną. Zajmowanie natomiast mieszkania, ale niezgodnego z przysługującymi normami zaludnienia, nie wyklucza prawa policjanta do administracyjnego przydziału mieszkania z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, a w konsekwencji nie pozbawia też tego funkcjonariusza prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, przewidzianego w art. 92 ust. 1 powołanej ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt I SA 658/99 i z dnia 23 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 866/98, pub. pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podziela stanowiska organów orzekających wyrażonego w rozpatrywanej sprawie, że równoważnik pieniężny przysługuje tylko w sytuacji, kiedy policjant lub członek jego rodziny nie posiada w ogóle lokalu mieszkalnego, a nie odpowiedniego lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] z powodu naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą zobligowane przyjąć wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym orzekł jak w sentencji.