II SA/Wa 2402/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2024 r. sprawy ze skargi M. O. na punkt II decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji uchyla punkt II zaskarżonej decyzji Minister Obrony Narodowej (dalej: organ, MON) decyzją z [...] października 2023 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 144, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej "Kpa.") oraz art. 3 w zw. z art. 4 pkt 15, art. 5 ust. 1, 1b i 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2205 ze zm.; dalej "ustawa o weteranach"), po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej postanowieniem MON z [...] lipca 2023 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania z wniosku M. O. (dalej: wnioskodawca, skarżący) w sprawie zakończonej decyzją organu z [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania statusu weterana poszkodowanego (pkt 1) i stwierdzenia, że w wyniku ustalonego uszczerbku na zdrowiu doznanego wskutek wypadku pozostającego w związku z działaniami poza granicami państwa, z tytułu którego przyznano świadczenie odszkodowawcze w wysokości 25% - wysokość dodatku weterana poszkodowanego wynosi 20% podstawy wymiaru (pkt 2): I. uchylił w całości postanowienie z [...] lipca 2023 r.; II. odmówił zmiany pkt 2 decyzji z [...] stycznia 2015 r. Do wydania powyższej decyzji MON z [...] października 2023 r. doszło w następującym stanie sprawy. Wnioskodawca pismem z 25 listopada 2014 r. wystąpił do MON o przyznanie statusu weterana poszkodowanego w związku z doznanym uszczerbkiem na zdrowiu w czasie pełnienia służby w działaniach poza granicami państwa, w następstwie wypadków z dnia 24 lipca 2007 r., 22 listopada 2011 r. oraz 16 stycznia 2012 r. MON decyzją z [...] stycznia 2015 r. przyznał wnioskodawcy status weterana poszkodowanego oraz dodatek weterana poszkodowanego w wysokości 20% podstawy wymiaru. Pismem z 27 czerwca 2023 r. wnioskodawca wystąpił do MON o zmianę w przyznanym mu statusie weterana poszkodowanego. Do wniosku dołączył: 1) oświadczenie z 27 czerwca 2023 r. o posiadanym statusie weterana poszkodowanego; 2) oświadczenie z 27 czerwca 2023 r. o nieposiadaniu oryginałów protokołów powypadkowych; 3) potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię protokołu powypadkowego Nr [...] z [...] czerwca 2009 r. sporządzonego przez Jednostkę Wojskową Nr [...] w G.; 4) potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię orzeczenia Nr [...] z [...] maja 2010 r. Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w K.; 5) potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Nr [...] z [...] czerwca 2010 r. Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K.; 6) potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię protokołu powypadkowego Nr [...] z [...] października 2009 r. sporządzonego przez Jednostkę Wojskową Nr [...] w G.; 7) potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię orzeczenia Nr [...] z [...] maja 2010 r. Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w K.; 8) potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię postanowienia Nr [...] z [...] czerwca 2010 r. Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w K.; 9) potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Nr [...] z [...] czerwca 2010 r. Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K.; 10) potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię postanowienia Nr [...] z [...] czerwca 2010 r. Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K.; 11) potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię protokołu powypadkowego z [...] czerwca 2019 r. sporządzonego przez Jednostkę Wojskową Nr [...] w C.; 12) orzeczenie Nr [...] z [...] marca 2020 r. Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w L.; 13) potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Nr [...] z [...] maja 2020 r. Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K. Z przesłanych dokumentów wynika, że wnioskodawca uległ trzem wypadkom podczas udziału w działaniach poza granicami państwa, w dniach: [...] maja 2009 r., [...] października 2009 r. oraz [...] maja 2019 r. W konsekwencji MON postanowieniem z [...] lipca 2023 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie przyznania statusu weterana poszkodowanego. W uzasadnieniu stwierdził między innymi, że podanie z 27 czerwca 2023 r. – wniesione na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. – uznać należy jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną MON z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie przyznaniu statusu weterana poszkodowanego. Wyjaśnił, że wnioskodawca do wniosku dołączył dokumentację, z której wynika, że uległ wypadkom podczas udziału w działaniach poza granicami państwa, a dokumentacja ta nie była przedmiotem postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania statusu weterana poszkodowanego zakończonego wydaniem przez organ wspomnianej decyzji. Wypadki miały miejsce w 2009 r., a więc przed zakończeniem postępowania w sprawie przyznania statusu weterana poszkodowanego w 2015 r., zakończonego przyznaniem statusu weterana poszkodowanego. Biorąc pod uwagę, że od daty wydania decyzji z [...] stycznia 2015 r. upłynęło 8 lat, w świetle art. 146 § 1 Kpa., nie ma podstaw prawnych do uchylenia decyzji ostatecznej o przyznaniu statusu weterana poszkodowanego. W odniesieniu natomiast do złożonej dokumentacji dotyczącej wypadku z [...] maja 2019 r., stwierdzono, że Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego decyzją z [...] maja 2020 r. przyznał wnioskodawcy jednorazowe odszkodowanie w związku z tym wypadkiem. W związku z tym brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, że wniosek o jego wszczęcie złożono po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 Kpa. Podkreślono, że stwierdzenie w fazie wstępnej postępowania uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy, gdyż skutkować musi odmową jego wznowienia z przyczyn formalnych. Wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem. Stwierdził, że organ błędnie ocenił wniosek z 27 czerwca 2023 r., aby żądano wznowienia postępowania. Jego intencją i wolą było uznanie przez organ wypadków z [...] maja 2009 r., z [...] października 2009 r., z [...] maja 2019 r. jako wypadków pozostających w związku z działaniami poza granicami państwa i przyznanie z tego tytułu uszczerbku na zdrowiu oraz wysokości dodatku weterana poszkodowanego. Podtrzymał w całości swój wniosek z 27 czerwca 2023 r. i wniósł o jego ponowne rozpatrzenie i ustalenie uszczerbku na zdrowiu doznanego wskutek wymienionych wypadków. W uzasadnieniu wymienionej na wstępie decyzji MON przywołał mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o weteranach oraz art. 155 Kpa. Wyjaśnił, że w celu zbadania całokształtu stanu faktycznego, dopuścił wszystkie dowody przedstawione przez stronę. Dodatkowo, pismem z 7 września 2023 r. wystąpił z urzędu do Szefa Ośrodka Zamiejscowego Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji w K. o przesłanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentacji postępowań odszkodowawczych dotyczących wypadków z [...] maja 2009 r., [...] października 2009 r. i [...] maja 2019 r. Jednocześnie, pismem z 7 września 2023 r. zawiadomił wnioskodawcę o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa. ze względu na konieczność pozyskania dodatkowych dokumentów. W dniu 18 września 2023 r. do organu wpłynęły poświadczone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów odszkodowawczych dotyczących wypadków wnioskodawcy. Organ odniósł się do wypadków mających miejsce w podanych wyżej dniach i przypomniał o przyznanych z tego tytułu wnioskodawcy odszkodowaniach. Stwierdził, że nie ujawniono okoliczności, które pozwalałyby na uznanie wyżej wymienionych wypadków za wypadki pozostające w związku z działaniami poza granicami państwa, w rozumieniu ustawy o weteranach, z tytułu których przysługuje przyznanie statusu oraz dodatku weterana poszkodowanego. Tym samym, wypadki te nie spełniają przesłanek z art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach. Wypadek określony w art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach ma postać kwalifikowaną w odróżnieniu od wypadku, o którym mowa w art. 508 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz.U. poz. 2305 ze zm.). Dane wypadki uznano za zdarzenia pozostające w związku z pełnieniem czynnej służby wojskowej, z tytułu których ustalono uszczerbek na zdrowiu i przyznano wnioskodawcy odszkodowanie. Jednakże wypadek, z tytułu którego przyznawany jest status weterana poszkodowanego i dodatek weterana poszkodowanego, jest pojęciem odrębnym, uregulowanym w osobnej ustawie. Jednocześnie wypadek, aby był uznany za stanowiący przesłankę do przyznania statusu weterana poszkodowanego i dodatku weterana poszkodowanego, musi spełniać określone warunki ustawowe. W przeciwnym razie, każde zdarzenie zaistniałe podczas pobytu poza granicami państwa osób wymienionych w art. 2 danego aktu, skutkujące uszczerbkiem na zdrowiu i przyznaniem świadczeń odszkodowawczych, stanowiłoby przesłankę do przyznania takiej osobie statusu weterana poszkodowanego i dodatku weterana poszkodowanego i jednocześnie przyznania prawa do licznych świadczeń określonych w tej ustawie, a byłoby to sprzecznej z jej celem. Wypadki, którym uległ wnioskodawca noszą znamiona zwykłego wypadku, który mógł mieć miejsce także na terenie kraju (np. w trakcie wychodzenia z pomieszczenia lub pojazdu albo pieszego przemieszczania się w terenie). Występowanie tego rodzaju wypadków nie jest zarezerwowane wyłącznie dla rejonu działań poza granicami państwa ani związane ze szczególnym charakterem misji. Gdy wypadek nastąpił w ramach zwykłego wykonywania zadań służbowych przez żołnierza, podczas ćwiczeń lub w czasie wolnym, bez związku ze szczególnym charakterem zadań mandatowych misji, to sam fakt, że wypadek ten miał miejsce poza granicami kraju, nie oznacza, iż zdarzenie to jest wypadkiem w rozumieniu art. 4 pkt 15 lit. c ustawy o weteranach. Jak wskazał MON, wnioskodawca nie spełnił wszystkich przesłanek koniecznych do uznania wypadków z [...] maja 2009 r., [...] października 2009 r. i [...] maja 2019 r. za pozostające w związku z działaniami poza granicami państwa w rozumieniu ustawy o weteranach, tj. przesłanek wskazanych w art. 3 w zw. z art. 4 pkt 15 tej ustawy. W konkluzji MON stwierdził, że kierując się treścią zgłoszonego przez wnioskodawcę żądania z 29 czerwca 2023 r. (data wpływu do organu) i 24 lipca 2023 r. (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), należało uchylić postanowienie z [...] lipca 2023 r. oraz, przychylając się do tego żądania, rozpoznać merytorycznie sprawę w zakresie uznania wspomnianych wypadków za pozostające w związku z działaniami poza granicami państwa w rozumieniu ustawy o weteranach, a w następstwie zmiany decyzji z [...] stycznia 2015 r. – w zakresie wysokości przysługującego dodatku weterana poszkodowanego. Uznał, że brak jest podstaw do zmiany decyzji z [...] stycznia 2015 r.   Skarżący wywiódł skargę na wskazaną na wstępie decyzję MON – w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt II, zarzucając naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 15 lit. c ustawy o weteranach poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wypadki, którym uległ, nie mieszczą się w definicji wypadku zawartej w tym przepisie, gdy stan faktyczny przedstawiony w sprawie wskazuje na to, że są to wypadki wyczerpujące dyspozycję danego przepisu, - przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 Kpa. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez nieustalenie, że wypadki z jego udziałem, wydarzyły się podczas wykonywania obowiązków służbowych w związku z udziałem w misjach poza granicami lub w bezpośrednim związku z nimi; art. 80 Kpa. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że w sprawie nie doszło do zaistnienia okoliczności uzasadniających przyjęcie, że wypadki spełniają okoliczności zawarte w art. 4 pkt 15 lit c. ustawy o weteranach. Wobec tak postawionych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt II. Skarżący opisał charakter wypadków, w których brał udział w dniach: [...] maja 2009 r., [...] października 2009 r. i [...] maja 2019 r. i stwierdził, że wydarzyły się one na misjach zagranicznych, w warunkach innych niż warunki krajowe, warunkach odmiennych, znacznie odbiegających od standardów krajowych, warunkach zwiększonego niebezpieczeństwa, zagrożenia zdrowia i życia. Spowodowały one uszczerbek na zdrowiu, zostały wywołane przyczyną zewnętrzną oraz zaistniały podczas lub w bezpośrednim związku z działaniami związanymi z wykonywaniem innych działań pozostających w bezpośrednim związku z wykonywaniem przez niego zadań. Jego zdaniem niepełna analiza przepisów prawa materialnego dokonana przez organ, świadczy o niewłaściwie przeprowadzonym postępowaniu w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę MON wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jak i treść zapadłych rozstrzygnięć prowadzą do wniosku, że orzekający w sprawie organ naruszył prawo materialne, które miało wpływ na wynik sprawy i procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wyłącznie tego rodzaju niezgodność z prawem skarżonej decyzji uzasadniałaby jej eliminację z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."). Przedmiotem kontroli sądowej jest rozstrzygnięcie Ministra Obrony Narodowej zapadłe w ramach postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z 27 czerwca 2023 r. We wniosku tym skarżący domagał się zmiany w przyznanym mu statusie weterana poszkodowanego, który został ustalony decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...], tak więc należy uznać, że skarżący domagał się zmiany decyzji ostatecznej. Wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie w postępowaniu nadzwyczajnym i to skarżący – wnioskodawca winien wskazać o jaki tryb postępowania nadzwyczajnego wnioskuje. W wypadku braku wskazania przez skarżącego trybu postępowania albo niejasności wniosku organ winien wezwać go w trybie art. 64 § 2 Kpa. do sprecyzowania wniosku. W ocenie Sądu organ nie jest uprawniony do dowolnego wyboru trybu postępowania, zwłaszcza, że wybrane przez organ sposoby załatwienia sprawy prowadziły do odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego, a następnie odmowy zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa.. Zgodnie z art. 155 Kpa. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z treści przywołanego przepisu wynika, że istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 Kpa. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne, wskazane w nim przesłanki materialnoprawne, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Pomimo bowiem umieszczenia art. 155 Kpa. w ustawie procesowej (Kpa.) przepis ten ustanawia zarówno normy o charakterze procesowym, jak i materialnoprawnym. Normą o charakterze materialnoprawnym jest wskazanie określonych przesłanek zmiany decyzji ostatecznej, zaś charakter procesowy mają regulacje dotyczące właściwości organów i trybu postępowania oraz sposobu rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r. II OSK 404/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA"). Zgodnie z art. 155 Kpa. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej jest zatem dopuszczalne gdy: 1/ wszystkie strony wyrażą na to zgodę; 2/ przepis szczególny nie sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji; 3/ za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Wymagane jest przy tym łączne spełnienie ww. przesłanek a brak którejkolwiek z nich, uniemożliwia uchylenie lub zmianę decyzji w omawianym trybie. Rozważając możliwość zastosowania art. 155 Kpa. organ ocenia, czy postępowanie dotyczy rozstrzygnięć, w których ma on możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb z art. 155 Kpa. nie może bowiem służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną, tj. terminem prawa materialnego, byłoby niedopuszczalne (por. wyroki NSA: z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1088/17; z 19 grudnia 2018r., sygn. akt II OSK 254/17, dostępne w CBOSA). Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego i prawnego sprawy pierwotnej. Nie jest możliwe ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy i wydanie nowego rozstrzygnięcia, gdyż postępowanie prowadzone w tym trybie ma doprowadzić do weryfikacji wydanej decyzji tylko z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 Kpa. nie służy ponownemu rozpoznaniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną ani nie służy rozszerzeniu jego zakresu. Jego celem jest jedynie ustalenie, czy spełniły się przesłanki w nim wymienione, a w konsekwencji - czy możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Organ nie mógł więc procedować wniosku skarżącego w trybie art. 155 Kpa., ponieważ wniosek dotyczył zmienionego stanu faktycznego, który został rozszerzony o wypadek, któremu uległ skarżący 2019 r. W niniejszej sprawie MON rozpoznając ponownie sprawę wezwie skarżącego do sprecyzowania wniosku z 27 czerwca 2023 r. a następnie podejmie dalsze kroki w sprawie. Biorąc powyższe pod rozwagę działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.