II SA/Wa 2406/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego skreślającego z ewidencji podoficerów – oddala skargę – [...] A. P. pełnił zawodową służbę wojskową w [...] w B. jako [...], w stopniu wojskowym [...], po czym wyrokiem Sądu [...] w G. z dnia [...] lipca 1986 r. sygn. akt [...], został skazany na karę [...] pozbawienia wolności, [...] (ówczesnych) złotych grzywny, degradacji oraz zakazu zajmowania stanowisk służbowych związanych z zaopatrzeniem materiałowym, który uprawomocnił się z dniem [...] lipca 1986 r. Następnie Dowódca [...] Okręgu Wojskowego rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 1986 r. nr [...], skreślił skarżącego z ewidencji [...], wskazując jako podstawę powyższy wyrok. Pismem z dnia [...] marca 2011 r., uzupełnionym pismami z dnia [...] maja 2011 r. i [...] maja 2011 r., skarżący A. P. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu personalnego w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podał, że orzeczeniem Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w E. z dnia [...] maja 1986 r. został uznany za trwale niezdolnego do służby wojskowej, które zostało zatwierdzone orzeczeniem Okręgowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w B. z dnia [...] czerwca 1986 r. Stąd też – jego zdaniem – podstawą zwolnienia z zawodowej służby wojskowej powinno być owo orzeczenie lekarskie, bowiem zostało wydane przed wydaniem cytowanego już wyżej wyroku sądowego. Niezależnie od powyższego wskazał na niekonstytucyjność przepisów, na podstawie których został skazany oraz na niesprawiedliwy i tendencyjny wyrok. Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – stwierdził, że rozkaz personalny Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] sierpnia 1986 r. nr [...] nie był wówczas, jak również nie byłby aktualnie decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Zwolnienie bowiem nastąpiło z mocy prawa z dniem uprawomocnienia się wyroku Sądu i organ skreślił jedynie skarżącego z ewidencji [...] na podstawie § 192 ust. 2 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr 45/MON z dnia 9 września 1970 r. w sprawie przebiegu służby wojskowej żołnierzy zawodowych. Zatem kwestionowany rozkaz personalny miał charakter ewidencyjny, a nie zwalniający z zawodowej służby wojskowej. Stąd też w chwili obecnej nie może być on przedmiotem postępowania nadzwyczajnego przewidzianego Kodeksem postępowania administracyjnego i na marginesie dodano, że Kodeks ów w roku 1986 nie miał zastosowania do spraw służbowych żołnierzy zawodowych. We wniosku do Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2011 r. skarżący nie zgodził się z powyższym postanowieniem i stwierdził, że powołany w podstawie przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie ma zastosowania w jego sprawie. W uzasadnieniu przedstawił opisany powyżej stan faktyczny i procedowanie w sprawie zwolnienia go ze służby oraz powołał się na argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego. Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...], mając za podstawę art. 144 w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 61a § 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty zawarte w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz na opisany już powyżej stan faktyczny – podał, że w doktrynie definiuje się decyzję administracyjną jako "oparte na przepisach prawa materialnego władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuacją prawną konkretnie w akcie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie" (W. Dawidowicz, Nauka prawa administracyjnego Zarys wykładu, 1965). Z kolei sprawę indywidualną (sprawę administracyjną) definiuje się m.in. jako "zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu (podmiotów) sytuacji prawnej w postaci udzielenia (odmowy udzielenia) żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia określonym obowiązkiem" (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989). Zatem mając na uwadze powyższe definicje zauważono, że rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 1986 r. Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego nr [...] dotyczył skreślenia skarżącego z ewidencji [...] i został wydany w związku ze skazaniem go prawomocnym wyrokiem sądu na karę degradacji. Charakter konstytutywny w odniesieniu do sytuacji prawnej skarżącego miał zatem wyłącznie powołany wyrok sądu, gdyż to właśnie orzeczona tym wyrokiem kara degradacji spowodowała dla zainteresowanego określone skutki prawne, m.in. w postaci skreślenia go z ewidencji [...]. W tej sytuacji rozkaz ten stanowił jedynie konsekwencję powołanego wyroku i miał znaczenie wyłącznie ewidencyjne (porządkowe) i w żadnym razie nie konstytuował po stronie zainteresowanego nowego stanu prawnego, gdyż nie zawierał rozstrzygnięcia w przedmiocie jego praw i obowiązków. Również skreślenie z ewidencji [...] nie stanowiło indywidualnej sprawy administracyjnej. Reasumując, wymieniony rozkaz nie stanowił decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i wobec powyższego nie ma podstaw do wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto w dacie wydania wymienionego rozkazu personalnego, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie miały zastosowania do spraw służbowych żołnierzy zawodowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący A. P. nie zgodził się z zaskarżonym postanowieniem i w uzasadnieniu – powołując się na argumenty już zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – dodał, że samo orzeczenie komisji lekarskiej nie zostało przedstawione Sądowi. Ponadto sporny rozkaz personalny ma cechy decyzji administracyjnej, zaś aktualnie może on skorzystać z drogi administracyjnej i żądać stwierdzenia jego nieważności. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Na samym wstępie rozważań zauważyć należy, że z dniem 11 kwietnia 2011 r. w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 107 ze zm.), został uchylony przepis art. 157 § 3, według którego odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Nie oznacza to jednak, że w tej sytuacji przestała istnieć – zdaniem Sądu – instytucja odmowy wszczęcia takiego postępowania nadzwyczajnego. Natomiast na mocy art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), po art. 61 dodano art. 61a w brzmieniu "Art. 61a § 1. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. § 2. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.", która mocą art. 4 weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia. Skoro więc promulgacja nastąpiła w dniu 10 stycznia 2011 r., to dniem jej wejścia w życie jest 11 kwiecień 2011 r. Zatem jeśli orzeczenie w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2011 r. zostało wydane w dniu [...] czerwca 2011 r., to po pierwsze należało stosować znowelizowany Kodeks postępowania administracyjnego, a po drugie rację przyznać należy organowi, że wobec takiego stanu prawnego, jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, winien być ów przepis (podobnie: M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego, W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 15). W dalszej części rozważań stwierdzić należy, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest możliwe w sytuacji, kiedy sprzeciwiają się temu przesłanki podmiotowe lub przedmiotowe. Natomiast wśród tych drugich przesłanek należy uwzględnić sytuacje, kiedy skierowanie wniosku o stwierdzenie nieważności odnosi się do takiej formy działania organu, do której nie odnosi się instytucja nieważności. Innymi słowy mówiąc, stwierdzenie nieważności dotyczy takich aktów, jak: decyzja, postanowienie i – ale tylko z mocy przepisów odrębnych – czynności materialno–technicznej. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący A. P. wniósł o stwierdzenie opisanego już w stanie faktycznym rozkazu personalnego Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] sierpnia 1986 r. nr [...], mocą którego skreślono go z ewidencji [...], podając jako podstawę wyrok Sądu [...] w G. z dnia [...] lipca 1986 r., sygn. akt [...]. Zatem dotyczy to po pierwsze aktu, wobec którego na mocy odrębnych przepisów nie przewiduje się stosowania instytucji nieważnościowej. Po drugie zaś ów dokument nie jest ani decyzją, ani też postanowieniem, bowiem nie zawiera on niezbędnych elementów, takich jak chociażby podstawy prawnej. Po trzecie wreszcie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości stanowi się w nim, że organ skreśla skarżącego "z ewidencji [...]". Oznacza to zatem, że jest to rozkaz ewidencyjny, a od takiego aktu nie przysługuje prawo do jego zaskarżenia w trybie zwykłym, a w konsekwencji – i to tym bardziej – do weryfikacji w trybie nadzwyczajnym. Ponadto – a właściwie przede wszystkim – w dniu wydania powyższego rozkazu personalnego, zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, przepisów tego Kodeksu nie stosowało się w sprawach należących do właściwości wojskowych organów administracji państwowej. Inaczej rzecz ujmując, w dniu wydania spornego rozkazu personalnego, orzeczenia wojskowych organów administracyjnych były wyłączone spod kontroli sądowoadministracyjnej i w tej sytuacji identycznie rzecz się musi mieć z aktualnym postępowaniem nadzwyczajnym wobec takich orzeczeń. W związku z powyższym przyznać należy rację Ministrowi Obrony Narodowej, że odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, zaś w świetle powyższych rozważań zarzuty skarżącego należy uznać za nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.