II SA/Wa 2409/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na decyzję [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020r. zwróciła się do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji na temat 83 zadań realizowanych przez [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], na przełomie 2019/2020, na terenie całego województwa [...]. Zakres informacji miał dotyczyć: firm wykonujących nadzór inwestorski; osób pełniących nadzór inwestorski nad poszczególnymi branżami, które występowały w zadaniach; trybu udzielenia zamówienia oraz wartości udzielonego zamówienia na pełnienie nadzoru. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]na podstawie analizy złożonego wniosku uznał, że udostępnienie informacji publicznej, co najmniej w części wymaga przetworzenia posiadanych danych. Nie posiada bowiem gotowych zestawień we wskazanej formie i zakresie a obowiązujące przepisy prawa nie nakładają na jednostkę prowadzenia takich wykazów. Ze względu na żądany przez Wnioskodawcę zakres informacji oraz biorąc pod uwagę fakt, że [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] realizuje zadania zarządu dróg wykorzystując do tego terenowe jednostki organizacyjne (rejony drogowe) rozlokowane w różnych częściach województwa, przygotowanie żądanych informacji wymagałoby podjęcia bezwzględnie dodatkowych i czasochłonnych czynności polegających m.in. na analizie wielu rejestrów i dokumentów wytworzonych wskutek zrealizowanych zadań i na ich podstawie opracować nowe zestawienie, którego zażądał Wnioskodawca. Dlatego [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] pismem z dnia 26 sierpnia 2020 r. poinformował Wnioskodawcę o swoim stanowisku i uznaniu, że zakres żądanych danych ma charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U z 2019r. poz. 1429, z 2020r. poz. 695) i zwrócił się do Wnioskodawcy o wykazanie interesu publicznego jednocześnie pouczając go o możliwości obciążenia opłatą z tytułu poniesienia kosztów związanych z przygotowaniem informacji. W dniu 7 września 2020r. do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] wpłynęło pismo [...] Sp. z o.o., w którym wnioskodawca nie zgodził się z otrzymanym stanowiskiem uznając je za błędne. Spółka nie zgodziła się, że żądane dane mają charakter informacji przetworzonej. W związku z powyższym [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] [...] września 2020r. wydał decyzję nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. [...] Sp. z o.o. wnioskiem z dnia [...] października 2020r. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publiczne] (tj. Dz. U z 2019r. poz. 1429, z 2020r. poz. 695) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 2020r. poz. 256, 695, 1298), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2020 r. nr [...]. Organ stanął na stanowisku, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Wnioskodawca w swoim wniosku zażądał udostępnienia informacji publicznej poprzez: podanie firm, osób, trybów udzielenia zamówień na pełnienie usług nadzoru inwestorskiego nad poszczególnymi branżami budowy - dla każdej z wnioskowanych we wniosku inwestycji wraz z podaniem kwot dla każdej z wnioskowanej inwestycji wg założonego przez wnioskodawcę kryterium - w ogólnej liczbie 83 zadań - zamówień publicznych. Jakkolwiek samo kryterium ilościowe co do zasady nie przemawia za uznaniem żądanej informacji za informację przetworzoną, to w rozważanym przypadku, z uwagi na niespełna dwu letni okres, przeprowadzenie swego rodzaju kwerendy z uwzględnieniem chociażby poszczególnych branż budowlanych dla każdej z pojedynczych inwestycji - w takim zakresie czasowym, z podaniem osób, firm, kwot - przemawia niewątpliwie za informację przetworzoną. Ewentualny wykaz żądanych przez wnioskodawcę informacji byłby w istocie dostosowanym do potrzeb wnioskodawcy pierwszym takim wykazem, gdyż [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] nie dysponuje podobnymi wykazami, lub rejestrami, które mogłyby być wykorzystane do sporządzenia takiej informacji. Przemawia to więc za uznaniem, iż mamy do czynienia z informacją o charakterze przetworzonym, gdyż informacje których domaga się wnioskodawca podlegałyby swego rodzaju selekcji pod kątem wskazanego kryteriów podanie firm, osób, trybów udzielenia zamówień na pełnienie usług nadzoru inwestorskiego nad poszczególnymi branżami budowy z wnioskowanych we wniosku inwestycji wraz z podaniem kwot dla każdej z wnioskowanej inwestycji w ilości 83 i faktycznie w określonym kryterium czasowym. Ponadto dotyczy rozróżnienia nie tylko konkretnych inwestycji wykazanych przez wnioskodawcę ale i innych danych odpowiadających wnioskowi dla danej inwestycji. Ponadto w ocenie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] przesłanką jaka motywuje wnioskodawcę do uzyskania żądanych informacji jest fakt, że Wnioskodawca jest kontrahentem [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], stoi z nim w sporze i w jego zainteresowaniu nie jest żaden interes publiczny. Nie mógłby zostać uznany za szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu informacji publicznej w przypadku wnioskodawcy, który nie wykazał, aby dysponował kompetencjami i możliwościami, które miałyby wpłynąć na zarzucane "stosowanie praktyk i wyeliminowanie patologii", co do dużego kręgu potencjalnych odbiorców, realne możliwości wykorzystania informacji do poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pismem z dnia 10 listopada 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] października 2020 r. nr [...]. Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 8 i 9 kpa, art. 107 § 1 pkt 7 kpa poprzez błędne pouczenie strony o sposobie skorzystania ze środków odwoławczych poprzez wskazanie, że stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy a nie odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, 2) art. 8 i 9 kpa, art. 112 k.p.a., poprzez błędne pouczenie strony i uchybienie zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 8 i 9 k.p.a., to jest zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych i zasadzie udzielania należytej informacji stronom oraz czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (w tym celu udziela się stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek). 3) art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji przez organ nieuprawniony; Mając na względzie postawione zarzuty, Spółka wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] [...]Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] września 2020 roku, znak decyzji [...]; 2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż jest ona poprawna. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy postępowanie w sprawie było prowadzone przez podmiot zobowiązany w sposób zgodny z regulacjami ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020r. poz. 695). Generalną zasadą wyrażoną w w/powołanym akcie prawnym jest nieograniczony dostęp do informacji publicznej (art.2 omawianej ustawy). Osoba żądająca dostępu do informacji publicznej nie musi zaś wykazywać istnienia po jej stronie interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu tej informacji. Pewne odstępstwo od powyższej reguły wprowadził art. 3 ust. 1 pkt. 1 przedmiotowej ustawy stanowiąc, że informacja publiczna nosząca znamiona informacji przetworzonej, może być udostępniona w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sformułowanie powyższej normy prawnej prowadzi więc do konkluzji, że w sytuacji gdy przedmiotem wniosku składanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informacja przetworzona, na stronie wnioskującej ciąży obowiązek wykazania, ze jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ciężar dowodowy w tym zakresie obciążać może jedynie wnioskodawcę, bowiem tylko on posiada wiedzę na temat tego , jak zechce wykorzystać zdobytą informację. Kluczowe zaś znaczenie dla oceny istnienia szczególnie istotnego interesu w udostępnieniu danej informacji ma sposób, w jaki wnioskodawca zamierza spożytkować otrzymaną informację. Wyjaśnić również należało, ze ocena żądanej informacji publicznej pod kątem tego, czy posiada ona cechy informacji przetworzonej czy jest informacją prostą, należy zawsze do organu, do którego trafia wniosek. Tak więc to dopiero adresat żądania dokonuje kwalifikacji tej żądanej informacji jako prostej lub przetworzonej. W sytuacji zaś gdy dojdzie do przekonania, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, musi poinformować o tym wnioskodawcę, wzywając jednocześnie do wykazania, że udzielenie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Co zaś się tyczy materii informacji przetworzonej, to słusznie zauważył organ, że sformułowanie to nie zostało doprecyzowane w ustawie. Dla jego identyfikacji koniecznym jest więc odniesienie się do orzecznictwa Sadów administracyjnych. W myśl tezy zawartej w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 17.10.2006r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1347/05 "informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na teść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego". W podobnym duchu wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16.12.2009r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1513/09 stwierdzając, iż "informacja przetworzona to taka, której organ nie posiada, lecz musi ją wytworzyć na podstawie będących w jego posiadaniu informacji źródłowych i nie może to być technicznie proste zestawienie tych informacji, lecz jakościowo nowa informacja wytworzona zazwyczaj w wyniku dokonania stosownej analizy albo syntezy , obliczeń czy nowych zestawień statystycznych, bądź jakościowo nowego wnioskowania". Z wnioskami zawartymi w w/powołanych orzeczeniach tut, Sad w pełni się zgadza i traktuje je jak własne. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że jak wynika z oświadczenia organu, nie posiadał on gotowej - wytworzonej informacji będącej odpowiedzią na wniosek strony. Informacja ta nie była bowiem dostępna wprost z systemu informatycznego czy z innych zestawień prowadzonych przez organ. Powyższe świadczy więc już o tym, że nie posiadając w sposób wyodrębniony informacji będącej przedmiotem wniosku, organ byłby zobligowany do jej wytworzenia. Byłaby to więc informacja jakościowo nowa, a więc poprzez to, nosząca już znamiona informacji przetworzonej. Należy także zwrócić uwagę na fakt, że wytworzenie przedmiotowej informacji wiązałoby się z pracochłonnymi działaniami organu. W tym zakresie tut. Sąd podziela stanowisko organu, że zakres przedmiotowy wniosku, jest zakresem szerokim. W takim wypadku, działania organu przy przygotowywaniu odpowiedzi na pytanie, nie ograniczyłyby się tylko i wyłącznie do kserowania czy skanowania posiadanych przez organ dokumentów. W pierwszej kolejności adresat żądania musiałby odnaleźć w całości posiadanej dokumentacji te dokumenty, które dotyczyłyby wniosku. Następnie musiałby poddać te dokumenty analizie dla wyodrębnienia z nich danych, będących w zakresie zainteresowania wnioskodawcy. Nadto koniecznym byłoby również dokonanie analizy dokumentów pod kątem ewentualnej potrzeby anonimizacji pewnych danych, z punktu widzenia ochrony informacji wrażliwych. Dopiero więc wykonanie powyższych działań przez organ doprowadzić by mogło do uzyskania odpowiedzi na zadane pytanie. Należy także mieć na względzie podniesiony przez organ fakt, ze Zarząd Dróg Wojewódzkich działa przy wykorzystaniu swoich terenowych jednostek organizacyjnych jakimi są rejony drogowe co sprawia, że dla rozpoznania wniosku należałoby także zwracać się o konkretne dokumenty właśnie do owych jednostek terenowych. To stanowiłoby zaś dodatkowe utrudnienie w rozpoznaniu wniosku. W świetle powyższego tut. Sąd nie ma więc żadnych wątpliwości, że organ prawidłowo zakwalifikował sporną informację jako informację publiczną przetworzoną. Wniosek taki usprawiedliwia bowiem zarówno znaczny zakres nakładu pracy koniecznej do wykonania przez organ ( m.in. analizy wielu rejestrów i dokumentów wytworzonych przy realizowaniu objętych wnioskiem inwestycji), jak też fakt, ze efektem tych prac będzie informacja nowa jakościowo i nieistniejąca w chwili składania wniosku. Na marginesie podkreślić należało, ze w niniejszym postępowaniu kluczowe znaczenia ma sfera faktów. Istotne jest więc jedynie to, czy organ w chwili otrzymania wniosku, posiadał wyodrębnione dane stanowiące odpowiedź na zadane pytania. Badaniu nie podlegała zaś kwestia tego, czy organ poprawnie archiwizuje posiadane dane i czy ewentualnie powinien mieć wyszczególnione określone informacje. W sytuacji więc, gdy organ oświadczył stronie, że nie posiada wyszczególnionych danych objętych wnioskiem, potencjalne zarzuty strony co do nieprawidłowości przechowywania danych przez organ, pozostawałyby bez wpływu na rozstrzygnięcie. W świetle powyższego, gdy strona zobowiązana do udzielenia informacji, poprawnie zakwalifikowała żądaną informację jako należącą do kategorii informacji przetworzonej, jako zasadne jawi się działanie organu polegające na wezwaniu wnioskodawcy do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W sytuacji zaś, gdy wnioskodawca nie uczynił zadość powyższemu zobowiązaniu, organowi nie pozostawała inna możliwość jak tylko wydanie decyzji odmawiającej udzielenia spornej informacji. Strona wnioskująca nie podała bowiem, jak zamierza wykorzystać otrzymane informacje , a więc nie wykazała tego, aby posiadając żądane dane chciała, czy też chociaż mogła podjąć działania mogące realnie wpłynąć na funkcjonowanie określonych instytucji Państwa. Na marginesie podnieść należało, ze nawet przyjmując założenie, iż organ winien jeszcze dokładniej wykazać, ze za udostępnieniem żądanej informacji nie przemawia przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego, to w realiach niniejszej sprawy zwrócić należało uwagę na to, że to sama strona pozbawiła organ możliwości dokonania takiej bardziej szczegółowej analizy. Wnioskodawca nie wskazał bowiem tego, jak zamierza wykorzystać zdobytą informację, ani tego w jaki sposób ma się ona w jego ocenie przełożyć na interes publiczny. Samo stwierdzenie wnioskodawcy, iż chciałby poznać istotną sferę funkcjonowania organu w zakresie związanym z wydatkowaniem środków publicznych, nie może być utożsamiane ze wskazaniem sposobu spożytkowania wiedzy jaką strona chciałaby posiąść. Nie znając zamierzeń strony (wobec ich nieujawnienia przez stronę) organ nie posiadał materiału dowodowego, który mógłby poddać badaniu. Stąd więc, na obecnym etapie postępowania brak jest możliwości skutecznego zarzucania organowi, że nie zbadał dowodów, których strona nie dostarczyła organowi. Dodatkowo podkreślenia wymagała okoliczność, że generalną zasadą postępowania dowodowego, jest zgłaszanie dowodów dla wykazania okoliczności pozytywnych, tj. określonych faktów. Stąd więc ewentualne żądanie strony, aby organ wykazywał okoliczności negatywne, czyli nieistniejące fakty, dodatkowo jawiłoby się jako zaprzeczające zasadom dowodowym jak również zasadom logicznego rozumowania. Deliberując nad materią istnienia powyższego szczególnie istotnego interesu w uzyskaniu przez wnioskodawcę żądanej informacji nie sposób także pominąć podniesionej przez organ kwestii, że wnioskodawca jest kontrahentem handlowym pytanego podmiotu i na tej płaszczyźnie ma z nim spór. Ta okoliczność dodatkowo może więc tłumaczyć nie tylko brak występowania po stronie skarżącego szczególnie istotnego interesu w uzyskaniu żądanej informacji, ale nawet świadczyć o tym, że sporny wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie zmierza do nadużycia prawa do informacji publicznej. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem umożliwienie zbierania materiałów, które zamierza wykorzystywać się w relacjach biznesowo – handlowych czy w sporach sądowych. Za chybiony uznać także należało zarzut niewłaściwości podmiotu wydającego skarżone rozstrzygnięcie. Organ zasadnie bowiem przyjął, ze od decyzji z [...] września 2020r. nie przysługiwało odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego a wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Trafnie uznał, że skarżący błędnie uznaje, że [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] jest organem władzy publicznej i podstawą wydawanych decyzji administracyjnych w sprawach dostępu do informacji publicznej powinien być art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Zarówno decyzja nr [...] z dnia [...] września 2020r. (znak decyzji [...]) jak i decyzja nr [...] z dnia [...] października 2020r. (znak decyzji [...]) została wydana z zastosowaniem art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Rację ma [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], że wykonuje on zadania publiczne lecz nie jest organem władzy publicznej o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] w sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznej występuje jako inny podmiot i do prowadzonych spraw ma zastosowanie wcześniej wspomniany art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji gdy Wnioskodawca kwestionuje wydaną przez taki podmiot decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, może wystąpić z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] jest zarządem drogi w rozumieniu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.). Ponadto ze statutu [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] wynika, że zarząd drogi jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną, nieposiadającą osobowości prawnej działającą w formie wojewódzkiej jednostki budżetowej nad którą nadzór sprawuje Zarząd Województwa [...]. [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich w [...] kieruje Dyrektor, który ponosi odpowiedzialność za całokształt działalności. Dyrektorowi [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] nie można przypisać sprawowania władztwa publicznego, co jest warunkiem koniecznym aby uznać go jako organ władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2018r. I OW 27/18). Podobnie NSA wskazał w sprawie II GW 15/19 w postanowieniu z dnia 30 maja 2019 r., z którego wynika, że [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] nie jest organem administracji publicznej. Co wielce znamienne, powyższą konkluzję potwierdza również sposób działania samego wnioskodawcy, który w reakcji na pierwszo-instancyjną decyzję wywiódł przecież wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a nie odwołanie do SKO. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty zawarte w skardze są chybione, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).