II SA/Wa 2411/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi W. Ł. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Przedmiotem skargi W. L. jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 w związku z art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.". Jak wynika z ustaleń w przedmiotowej sprawie, W. L. w dniu [...] czerwca 2016 r. wystąpił do Szefa Biura Ochrony Rządu z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w warunkach uprawniających do podwyższenia o 0,5% podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytury funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r."). W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w okresie od dnia [...] marca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r., na podstawie delegowania w trybie pilnym, wykonywał obowiązki służbowe w ochronie Ambasady RP w A. w mieście A. Nadmienił, że w tym okresie miały miejsce zamachy bombowe i akty terrorystyczne, a także inny funkcjonariusz, z którym pełnił służbę, otrzymał takie zaświadczenie. Szef BOR postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, związanych z ochroną fizyczną osób lub mienia, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia w okresie realizacji zadań podczas ochrony Ambasady RP w A. w mieście A. w okresie od dnia [...] marca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. Organ I instancji stwierdził bowiem, iż brak jest dowodów potwierdzających realizację zadań w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, podczas uczestniczenia co najmniej 30 dni w ciągu roku w fizycznej ochronie osób lub mienia w trakcie realizacji zadań w ochronie Ambasady RP w A. Dowodów takich nie znaleziono zarówno w teczce akt personalnych funkcjonariusza, jak i w dziennikach decyzji oraz harmonogramach służb, a także w dokumentacji prowadzonej w komórce organizacyjnej BOR właściwej w sprawach ochrony placówek dyplomatycznych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu zażalenia W. L., postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. Organ wskazał, iż w świetle art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708), dalej jako "ustawa zaopatrzeniowa", emeryturę funkcjonariusza (m.in. BOR) podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Stosownie zaś do § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Z kolei zgodnie z treścią § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 1148), środkiem dowodowym, potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, 2 i 4, wydaje właściwy organ Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej z urzędu, a zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, na żądanie funkcjonariusza (14 ust. 2 tego rozporządzenia). Ujęty w treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Dookreślenie powyższego przepisu stanowi treść § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. W sprawie zaś poza sporem pozostaje, że W. L., w trakcie pełnienia służby w BOR w okresie od dnia [...] marca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r., realizował zadania służbowe w bezpośredniej ochronie Ambasady RP w A. w miejscowości A. Jednakże w analizowanej sprawie dokumenty w żaden sposób nie potwierdzają, aby w powyższym okresie jako funkcjonariusz BOR pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej i to w ponad 30-dniowym wymiarze czasowym, o którym mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Nie potwierdzają tego nawet pośrednio opinie okresowe obejmujące powyższe okresy służby, czy też inne dokumenty, meldunki, wyjaśnienia itp., w których powinny znaleźć się informacje dotyczące zadań realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w ramach fizycznej ochrony osób lub mienia. Funkcjonariusz bowiem wykonywał zadania służbowe, których charakter nie wykraczał poza zagrażające życiu i zdrowiu w stopniu odpowiadającym normalnym warunkom pełnienia służby, wpisanym w tę specyficzną formę aktywności zawodowej i realizowaną dodatkowo w trudnych warunkach poza granicami kraju w ochronie placówki dyplomatycznej. Nie można bowiem za szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu uznać czynności realizowanych w ramach codziennych obowiązków służbowych, wynikających z zajmowanego stanowiska służbowego lub pełnionej funkcji, nawet w ramach działań ochronnych czy zabezpieczających, realizowanych poza granicami kraju, z bronią, w ochronie Ambasady RP w jej obiektach, zabezpieczeniu przejazdów, czy imprez zewnętrznych, organizowanych przez tę Ambasadę. Podobnie nie sposób, aby występowanie zdarzeń o charakterze terrorystycznym, czy przestępczym w kraju realizacji zadań służbowych, mogło być traktowane jako szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu. Ujęty w treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się bowiem do kwalifikacji zagrożenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia odbiegającego od normalnych warunków pełnienia służby. W sprawie dokonano przeglądu i analizy stosownych dokumentów dotyczących realizacji przez W. L. zadań służbowych w spornym okresie, jednakże nie odnaleziono żadnych dowodów, które potwierdzałyby pełnienie przez niego służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej i uściślającym § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Skoro takie zagrożenie w okresie od dnia [...] marca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. nie występowało lub wystąpiło w wymiarze czasowym niższym od 30-dniowej normy takowych zdarzeń, określonych w § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., to brak było podstaw do wydania zaświadczenia dla celów emerytalnych o żądanej treści. Postanowienie Ministra z dnia [...] września 2016 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez W. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnoszący skargę zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów: • postępowania przez niezastosowanie: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.; • art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. U. 12/2013 z dnia 27 maja 2014 r., zwłaszcza w świetle wydania innym funkcjonariuszom zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, związanych z ochroną osób lub mienia, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, w okresie realizacji zadań podczas ochrony ambasady RP w A. w miejscowości A. w okresie od [...] marca 2008 r. do [...] marca 2009 r., którzy w tym samym okresie pełnili służbę ze skarżącym; • § 1 ust. 1, § 2, § 3 pkt 4 zarządzenia nr [...] z dn. [...] lutego 2006 r. Szefa BOR, tj. zaniechanie wykonania dokumentacji w 2009 r. oraz wszczęcia postępowania w październiku 2015 r. w celu ewidencji przypadku pełnienia służby uzasadniającej podwyższenie wymiaru emerytury; • art. 218 § 1 k.p.a. i § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.; • art. 35 i art. 36 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a.; • art. 50 i art. 61 k.p.a.; • zarządzenia nr [...] Szefa BOR z dnia [...] lutego 2006 r. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2438/17 uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1974/16, oddalający skargę W. L. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r. nr [...], odmawiające wydania zaświadczenia i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną W. L., uznając za uzasadniony zarzut zaniechania przez WSA w Warszawie przeprowadzenia dowodu z teczki akt osobowych skarżącego i dokonanie oceny prawidłowości ustaleń organów, co do kwestii ustalenia charakteru służby skarżącego w okresie od dnia [...] marca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. w zabezpieczaniu polskiej placówki dyplomatycznej w A., jedynie w oparciu o akta administracyjne bez zaznajomienia się z ważnymi dowodami - teczką akt personalnych skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Szefa BOR z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej treści nie naruszają prawa. Przy czym, Sąd kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia uwzględnił, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 27 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2438/17. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. Zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Podkreślić należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych, niewynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11 - dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). Postępowanie, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności, wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12 - dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). Z tego też względu nie mogły mieć w powyższym zakresie zastosowania przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 78 k.p.a., co czyni zarzut naruszenia tych przepisów niezasadnym. Postępowanie wyjaśniające, prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a., polega na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już, faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów, czy zbioru danych innego rodzaju. W rozpoznawanej sprawie Sąd, konfrontując ustalenia organu ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją, w tym również aktami personalnymi funkcjonariusza, stwierdził, że organ prawidłowo przyjął, że dokumenty zgromadzone w sprawie nie potwierdzają, aby skarżący z racji wykonywania zadań ochronnych w ramach oddelegowania do ochrony placówki dyplomatycznej poza granicami kraju w A. od dnia [...] marca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r., pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej w ponad 30-dniowym wymiarze czasowym, o którym mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Zdaniem Sądu, okoliczności, na które powołuje się skarżący (stałe zagrożenie terrorystyczne, przypadki ataków bombowych na obiekty publiczne w miejscowościach znacznie oddalonych od Ambasady RP w A., pełnienie obowiązków służbowych z bronią palną) nie dowodzą ponadstandardowego dla pracownika ochrony placówek dyplomatycznych zagrożenia życia lub zdrowia. Organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, iż zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikowanej postaci zagrożenia, tzn. zagrożenia wyższego niż to, jakie jest udziałem pełnienia służby w sposób określony obowiązkami i zadaniami przewidzianymi na zajmowanym stanowisku funkcjonariusza BOR. Zatem należałoby poszukiwać w analizowanej dokumentacji konkretnych zdarzeń umiejscowionych w miejscu i czasie. Tych zaś sam skarżący nie wskazuje, powołując się jedynie na zdarzenia w miejscach oddalonych o kilkadziesiąt kilometrów od Ambasady RP i na ogólne zagrożenia aktami terrorystycznymi. Wskazane zatem przez skarżącego okoliczności, nie mogą zostać zakwalifikowane jako te, które mogłyby w sposób realny narazić skarżącego na utratę życia lub zdrowia. W przedmiotowej sprawie nie jest natomiast możliwa ocena faktu, że innemu funkcjonariuszowi BOR wydano zaświadczenie za okres pełnienia służby w A., o które ubiega się skarżący, ponieważ wykracza to poza granice przedmiotowej sprawy administracyjnej zakreślone w art. 134 § 1 p.p.s.a. Warunkiem uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w BOR na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym, wskazanym w § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Dlatego też z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby w Ambasadzie RP w A. wykonywał czynności służbowe ochrony fizycznej osób i mienia, nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji jak BOR w sposób oczywisty wiązała się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym wyjątkiem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach. Z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych. Dopiero bowiem z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło istnienia dokumentacji, z której wynikałoby, że skarżący uczestniczył w czynnościach określonych w § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., organ zasadnie odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.