II SA/Wa 2412/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Olga Żurawska – Matusiak (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Skurzyńska, referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie aktu mianowania w Służbie Celnej oddala skargę Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...] listopada 2009 r. o mianowaniu R. M. (dalej jako skarżący) na stopień służbowy starszego aplikanta celnego w korpusie szeregowych Służby Celnej, w zakresie określenia korpusu. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] , działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 6 oraz art. 115 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianował skarżącego z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy starszego aplikanta celnego w korpusie szeregowych Służby Celnej. Pismem z 11 grudnia 2009 r. skarżący odwołał się od ww. aktu mianowania do Szefa Służby Celnej, zarzucając organowi I instancji naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, w tym zasady praworządności wyrażonej w art. 6 kpa oraz bezpośrednio w art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej) i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach nr [...] oraz [...] , a także przepisu art. 7 kpa poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników; 2. przepisu prawa materialnego w postaci art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. Wobec powyższego, skarżący wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie go na stopień służbowy podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze wskazaniem, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że w trakcie pełnienia służby zajmował stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. W związku z powyższym spełniał warunki określone w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy do mianowania do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej. Zdaniem odwołującego pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy", użyte w tym przepisie, powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy, tj. dowolny okres trwający co najmniej do dnia wejścia w życie ustawy. Szef Służby Celnej, w odpowiedzi na powyższe odwołanie, w piśmie z 14 stycznia 2010 r. poinformował skarżącego, że mianowanie na stopień służbowy nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a zatem nie przysługuje od niego odwołanie w trybie administracyjnym. Pismem z 25 stycznia 2010 r. skarżący skierował do Szefa Służby Celnej żądanie wydania decyzji w przedmiocie wniesionego odwołania od mianowania. W odpowiedzi na to pismo organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wobec powyższego skarżący wystąpił z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, zaś organ uznał, że nie doszło do zwłoki w załatwieniu sprawy, albowiem mianowanie na stopień służbowy nie ma charakteru decyzji. W piśmie z 4 maja 2010 r. skarżący ponowił powyższe zażalenie, podnosząc, iż na wcześniejsze zażalenie nie otrzymał odpowiedzi. Organ wskazał zatem na odpowiedź udzieloną skarżącemu w piśmie z 4 maja 2010 r. Pismem z 14 lutego 2011 r. skarżący po raz kolejny wystąpił z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Wobec ostatecznego przesądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii charakteru prawnego mianowań na stopnie służbowe, Szef Służby Celnej 31 sierpnia 2011 r. wydał decyzję, którą, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...] listopada 2009 r. o mianowaniu skarżącego na stopień służbowy starszego aplikanta celnego w korpusie szeregowych Służby Celnej, w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został w ust. 2 – 6 art. 223. W świetle ww. przepisów zadaniem organu było przyporządkowanie danego funkcjonariusza do właściwego korpusu, precyzyjnie wskazanego w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska, bądź pełnionych obowiązków. Badając zasadność żądania skarżącego, dotyczącego mianowania na stopień służbowy podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, Szef Służby Celnej doszedł do przekonania, że w przypadku skarżącego przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. dzień 30 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach osobowych wynika natomiast jednoznacznie, że w dacie tej skarżący zajmował stanowisko młodszego kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy aplikanta celnego, nie pełniąc przy tym obowiązków na żadnym ze stanowisk związanych z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Organ podkreślił jednocześnie, że nie kwestionuje faktu pełnienia w przeszłości przez skarżącego obowiązków na stanowisku związanym z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej uzależnia jednak od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. Organ zaznaczył, że przepis art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Umiejscowienie ww. przepisu w tym, a nie innym rozdziale oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Powyższe znajduje zaś potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej. Zgodnie bowiem z § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych, a w szczególności rozstrzyga się w nich: 1. czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy instytucje prawne zniesione przez nowe przepisy; 2. czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów; sprawy te reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić albo też, gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne; 3. czy i w jakim zakresie stosuje się nowe przepisy do uprawnień i obowiązków oraz do czynności, o których mowa w pkt 2. Powyższe wskazuje zatem w sposób jednoznaczny, że skoro przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, stanowiło awans. Odmienna interpretacja zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" prowadziłaby zaś do skutków nie dających się pogodzić z zasadami logiki. Na takie rozumienie tego wyrażenia wskazuje również jego wykładnia językowa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że gdyby uznać, iż przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a nie wyłącznie do stanu bezpośrednio poprzedzającego ten dzień, doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji i prowadziłoby do rozwiązań, które nie dają się pogodzić z zasadami logiki, zważywszy, że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy. Organ odwoławczy uznał zatem, że obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej było mianowanie skarżącego na podstawie art. 223 ust. 6 na określony stopień w korpusie szeregowych Służby Celnej. Z dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych skarżącego wynika bowiem, iż w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej, pełnił on służbę na stanowisku młodszego kontrolera celnego w stopniu służbowym aplikanta celnego. W świetle powyższego, organ uznał, że stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób prawidłowy, a rozstrzygnięcie zostało oparte na obowiązujących przepisach, a nie na interpretacjach Szefa Służby Celnej zawartych w pismach powołanych w odwołaniu przez skarżącego. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R. M. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 223 ust.3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego nie zastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy, 2. przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa, 3. art. 6 kpa, tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach [...] oraz [...] oraz o pisemne polecenie [...] , 4. art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników; 5. art. 138 § 1 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. W związku z powyższym, wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że w trakcie pełnienia służby [...] czerwca 2008 r. był mianowany na stopień aplikanta celnego, a następnie na stopień starszego aplikanta celnego i młodszego rewidenta celnego. W czasie pełnienia służby zajmował stanowisko służbowe młodszego kontrolera celnego, kontrolera celnego, pełnił obowiązki kierownika referatu, ponownie młodszego kontrolera celnego i specjalisty służby celnej. Podał także, że w trakcie pełnienia służby zajmował następujące stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników: od [...] lipca 2005 r. do [...] czerwca 2006 r. pełnił obowiązki Kierownika Referatu [...] w Oddziale Celnym [...] , a od [...] czerwca 2006 r. do [...] października 2006 r. zajmował stanowisko Kierownika Referatu [...] w Oddziale Celnym [...] . W dalszej kolejności skarżący przypomniał, że [...] listopada 2009 r., na mocy aktu mianowania Dyrektora Izby Celnej w [...] , został mianowany na stopień służbowy starszego aplikanta celnego w korpusie szeregowych Służby Celnej i podkreślił, że akt mianowania wydany przez Dyrektora Izby Celnej w [...] w najmniejszym stopniu nie uwzględnia przepisów art. 223 ust.3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Zdaniem skarżącego, rażącym naruszeniem w zakresie prawa materialnego jest to, iż Szef Służby Celnej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] w przedmiocie mianowania go, wydaną z pominięciem przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Oba organy naruszyły tym samym wskazany przepis. Skarżący wskazał, że obowiązek uwzględnienia powyższego przepisu, jako podstawy prawnej mianowania, wynika wprost ze stanu faktycznego sprawy. Skarżący podał, że od [...] lipca 2005 r. do [...] października 2006 r. zajmował stanowiska, które były związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. W związku z tym, że powyższa okoliczność miała miejsce przed 31 października 2009 r. tj. przed datą wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zdaniem skarżącego, mianowanie go na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. Zdaniem skarżącego, pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Zastosowanie wykładni, przyjętej przez Dyrektora Izby Celnej, opartej na pisemnych wskazówkach Szefa Służby Celnej, prowadzi – w ocenie skarżącego - do interpretacji rozszerzającej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy". Literalna wykładnia użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 o Służbie Celnej zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jednoznacznie prowadzi do wniosku, że chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy. Jeśliby bowiem wolą racjonalnego ustawodawcy było, aby stan opisany w przepisie istniał wyłącznie do dnia wejścia w życie tej ustawy, to dałby temu wyraz zamieszczając zamiast zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy". Skarżący wskazał przy tym, że zwrot "w dniu wejścia w życie ustawy" został użyty przez ustawodawcę w tym samym akcie w art. 222. Powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, zgodnie z którym brak jest podstaw do innego niż literalne odczytanie treści zapisu "przed dniem wejścia w życie ustawy" w sytuacji, gdy w tej samej ustawie ustawodawca posługuje się jednocześnie określeniem "w dniu wejścia w życie ustawy", dla odróżnienia odmiennych stanów faktycznych. Skarżący zarzucił ponadto, że Szef Służby Celnej, wydając zaskarżoną decyzję, rozstrzygnął sprawę w zakresie określenia korpusu, a nie wypowiedział się co do stopnia służbowego funkcjonariusza celnego. Zdaniem skarżącego organ II instancji nie może ograniczać się w sentencji wyłącznie do korpusu, skoro decyzja Dyrektora Izby Celnej dotyczyła dwóch elementów, tj. korpusu i stopnia służbowego. Decyzja organu odwoławczego, która swoim rozstrzygnięciem wykracza poza zakres kompetencji wyznaczony przepisem art. 138 kpa, wydana jest z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym powinna zostać uchylona. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ podniósł, iż nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej winien być interpretowany wyłącznie w oparciu o wykładnię językową. Nawet bowiem potoczne, powszechnie przyjęte znaczenie przyimka "przed", w nawiązaniu do określonego zdarzenia lub daty, może być rozumiane jako wskazujące na czas bezpośrednio poprzedzający to zdarzenie czy datę. Wykładnia językowa, na którą wskazuje skarżący, nie jest zatem wystarczająca do jednoznacznego ustalenia znaczenia normy prawnej zawartej w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Stąd też konieczne jest w tym przypadku oparcie się również na wykładni systemowej i funkcjonalnej. Z kolei wykładnia systemowa i celowościowa prowadzi do wniosku, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 dotyczy wyłącznie funkcjonariuszy celnych, którzy w momencie utraty mocy obowiązującej ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zajmowali stanowisko wiążące się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na tym stanowisku oraz pełnili służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w art. 223 ust. 2 i ust. 3 pkt 1. Przeciwny pogląd w rozumieniu spornego przepisu ustawy spowodowałby, że podobną wykładnię należałoby także zastosować do pozostałych jednostek redakcyjnych zawartych w art. 223, tj. ust. 2, ust. 4 i ust. 5, które również zawierają zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy", a dotyczą funkcjonariuszy celnych, pełniących służbę w służbie stałej, w stopniach innych niż wymienione w ust. 3 przepisu. W kontekście powyższego należałoby przyjąć, iż również funkcjonariuszy celnych, którzy pełnili kiedykolwiek służbę w stopniu aspiranta celnego, starszego aspiranta celnego, podkomisarza celnego, natomiast w chwili utraty mocy obowiązującej przez ustawę z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej pełnili służbę w stopniu niższym, dyrektor izby celnej powinien mianować na odpowiedni stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Ponadto, gdyby założyć, że ustawodawca posługując się na gruncie art. 223 ustawy pojęciem "przed dniem wejścia w życie ustawy" dążył do uregulowania stanu, który zaistniał kiedykolwiek w przeszłości, ale niekoniecznie trwał do chwili utraty mocy obowiązującej przez ustawę z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, to niniejszy przepis byłby wewnętrznie sprzeczny i niewykonalny. Organ zauważył, że za wyjątkiem ust. 3 pkt 2 ustawodawca uzależnia w art. 223 mianowanie do określonego korpusu od stopnia, w którym funkcjonariusz celny pełnił służbę "przed dniem wejścia w życie ustawy". W takim przypadku należałoby przyjąć, że funkcjonariusz celny, pełniący służbę np. w stopniu komisarza celnego w chwili utraty mocy obowiązującej przez ustawę dotychczasową, zaś wcześniej w niższych stopniach służbowych, winien być mianowany do kilku różnych korpusów, o których mowa w tym przepisie. Art. 223 nie kreuje bowiem reguły, na mocy której funkcjonariusza celnego należy mianować do korpusu najwyższego, tj. oficerów starszych Służby Celnej. Wobec powyższego, w ocenie Szefa Służby Celnej, interpretacja art. 223 ustawy, przy uwzględnieniu zarówno wykładni językowej, jak i wykładni systemowej oraz wykładni celowościowej, prowadzi do odmiennego stanowiska, niż to, które zaprezentował skarżący. Tym samym zarzut, polegający na niezastosowaniu przez organ przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, należy – zdaniem organu - uznać za nieuzasadniony. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie korpusu, organ podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych oraz uchwałą Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10 od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, tylko w zakresie korpusu. Odnośnie mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu, funkcjonariuszowi nie przysługuje natomiast roszczenie, gdyż kwestie, dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym, należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu. W związku z powyższym, Szef Służby Celnej był zobligowany do rozpatrzenia odwołania skarżącego tylko w zakresie przynależności do konkretnego korpusu Służby Celnej. Również pozostałe zarzuty zawarte w skardze organ uznał za nieuzasadnione. W piśmie procesowym z 16 listopada 2011 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, zwłaszcza w zakresie wykładni pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym - w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu - kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl zaś art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podkreślenie zasługuje także to, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być wyłącznie decyzja ostateczna, a nie decyzja organu pierwszej instancji. Sąd może wprawdzie, uchylając decyzję zaskarżoną, uchylić również decyzję ją poprzedzającą, ale nie zmienia to faktu, że przedmiotem oceny prawnej Sądu jest przede wszystkim decyzja zaskarżona. Z tego powodu to ta głównie decyzja winna odpowiadać w pełni wymogom nie tylko merytorycznym, ale i proceduralnym. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga R. M. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej stan faktyczny jest niesporny. Kwestią sporną jest natomiast wykładnia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), a konkretnie użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy". Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, wykładnia językowa użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" nie prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu. Może bowiem oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. W sytuacji zatem niejednoznaczności wykładni językowej przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie można na niej poprzestać, lecz należy odwołać się do wykładni systemowej oraz celowościowej, służących właśnie do rozstrzygania wątpliwości, które nasuwa wykładnia językowa, a w szczególności pozwalających uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu czy przepisu. Warto przy tym zwrócić uwagę, że w doktrynie zaczyna odgrywać istotną rolę pogląd, iż wykładnię językową w prawie administracyjnym należy stosować ostrożnie, skłaniając się do stosowania wykładni systemowej (por. T. Spyra, Znaczenie językowe tekstu prawnego jako granica wykładni, str. 58). Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, jak wynika z uzasadnienia jej projektu, miała na celu m. in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, w tym stworzenie korpusów stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą. Artykuł 223 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawarty został w jej Rozdziale 14 "Przepisy przejściowe". W przepisach art. 223 ust. 2-6 określono szczegółowo zasady przyporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich "przed dniem wejścia w życie ustawy" stopni służbowych, do określonych korpusów, bez pozostawienia tych kwestii uznaniu administracyjnemu. Dotychczasowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641), zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisania funkcjonariuszy do określonych korpusów ustawodawca nie uzależnił od okresu ich służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz tylko od stopnia w jakim pełnili służbę "przed dniem wejścia w życie ustawy", a zatem regulacja ta nie miała na celu awansowania funkcjonariuszy z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby, co w wielu przypadkach miałoby miejsce, gdyby przepis ten odczytywać tak, jak chce skarżący, lecz tylko płynne przeniesienie ich w realia nowej regulacji prawnej. Zgodnie z zasadami wykładni systemowej, przepisów prawa nie można interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w przepisach przejściowych art. 223 ust. 2-6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" musi być zatem interpretowany w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule. Skoro zaś celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być, zdaniem Sądu, odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby bowiem w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Taki sposób rozumienia tego zwrotu nie prowadzi do sprzeczności w rozumieniu przepisów przejściowych zawartych w innych artykułach tej ustawy, w których on został użyty i tak np. zgodnie z art. 226 ust. 1 do funkcjonariusza celnego, który przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli do 30 października 2009 r.) rozpoczął i nie zakończył służby przygotowawczej, stosuje się przepisy dotychczasowe, a zgodnie z art. 227 do postępowań dyscyplinarnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli do 30 października 2009 r.) stosuje się przepisy rozdziału 11 ustawy. Z kolei posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 222 ust. 1 zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" jest uzasadnione tym, że tylko funkcjonariusz, który w dniu wejścia w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, mógł stać się funkcjonariuszem w rozumieniu tej ustawy. Jest bowiem kwestią niebudzącą wątpliwości, że funkcjonariusz celny, który przed wejściem w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, ale w dniu wejścia w życie ustawy już jej nie pełnił, nie mógł stać się funkcjonariuszem w rozumieniu tej ustawy. Rozpatrując treść przepisu art. 223 ust.3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, zwrócić także należy uwagę, iż ustawodawca przepis ten umieścił w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Przepisy te - ze swej istoty - odnoszą się do kwestii unormowań zachodzących na styku dotychczas obowiązującej regulacji prawnej i nowej regulacji. Cel ustawodawcy, realizowany przepisami przejściowymi, sprowadza się więc do transparentnego powiązania tych dwóch regulacji prawnych. Zbędne więc w tym zakresie jest odnoszenie się do stanu prawnego czy, jak w rozpoznawanej sprawie, faktycznego w okresie wcześniejszym. Odnosząc się natomiast do zasad wykładni systemowej zewnętrznej, zwrócić należy uwagę, co zasadnie podkreśla w odpowiedzi na skargę organ, iż sformułowanie "przed wejściem w życie ustawy" używane było wielokrotnie przez ustawodawcę na gruncie innych aktów prawnych. Sformułowanie takie znajduje się między innymi w art. 221 ust. 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), w art. 71 ust. 1 ustawy z 16 lutego 2007 r. zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku ropy, ( Dz. U. Nr 52, poz. 343, ze zm.), art. 1 pkt 1 ustawy z 24 września 2009 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 202, poz. 1551), art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 17 października 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 199, poz. 1937), art. 10 ust. 1 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej. Analizując treść wymienionych wyżej przepisów, stwierdzić należy, iż niewątpliwie ustawodawca zmierzał do objęcia działaniem tej normy prawnej sytuacje, które miały miejsce bezpośrednio przed wprowadzeniem w życie ustaw, do których odnoszą się te regulacje. Dokonaną przez organ interpretację przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, że chodzi w nim jedynie o funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na taki stanowisku, należy zatem uznać za prawidłową. Zasadnym jest także zwrócenie uwagi, że interpretacja tego przepisu, dokonana przez skarżącego, oznaczałaby w praktyce, że każdy funkcjonariusz celny, który nawet incydentalnie i to na wiele lat przed wejściem w życie ustawy z 2009 r. zajmował stanowisko, które wiązało się podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku, powinien być mianowany na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Zgodzić się należy, że skarżący istotnie zajmował stanowiska związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, jednakże miało to miejsce w okresie znacznie poprzedzającym wejście w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Tym samym nie spełniał wymogów z art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, do mianowania go na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Skarżący, w dacie wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zajmował stanowisko młodszego kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy aplikanta celnego, a więc w oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust. 6 tej ustawy został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej. Powyższe rozważania prowadzą do jednoznacznego stwierdzenia, iż zarzut skargi w tym zakresie nie jest oparty na uzasadnionych podstawach. Na podkreślenie zasługuje przy tym, że Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, nie podzielił argumentacji zawartej w powołanym przez skarżącego wyroku Sądu Okręgowego w [...] . Nadto, rozstrzygnięcie to nie wiązało Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jako że zostało wydane w innej sprawie oraz przez Sąd działający w ramach odrębnego sądownictwa powszechnego. Poczynione rozważania pozwalają również na wyprowadzenie wniosku, że organ nie naruszył, wskazanych w skardze i w piśmie procesowym, przepisów postępowania, jak również przepisów Konstytucji RP. Ustalił bowiem w sposób prawidłowy i niezakwestionowany przez skarżącego stan faktyczny sprawy i dokonał jego subsumcji pod właściwą normę prawną zawartą w obowiązującym akcie prawnym. Brak przy tym uzasadnienia dla uznania słuszności stanowiska skarżącego, że organ rozstrzygnął sprawę w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o Służbie Celnej. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna. Jej granice wyznaczają też inne zasady konstytucyjne oraz przepisy szczególne. O naruszeniu konstytucyjnej zasady równości można mówić, gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki. W rozpoznawanej sprawie do takiego zróżnicowania nie doszło. Tylko funkcjonariuszom, którzy w dniu wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym, określono stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Pozostałym funkcjonariuszom, którzy w tej dacie nie spełniali warunku określonego w przepisie art. 223 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, a więc znajdowali się w innym stanie faktycznym, stopni w tym korpusie nie określono. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez nieprawidłowe sformułowanie sentencji decyzji, która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji w zakresie określenia korpusu, należy zwrócić uwagę, iż zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, które zostało w pełni zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej, tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2-6 ustawy). Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie, dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym, należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy). Szef Służby Celnej poddał zatem akt mianowania, wydany przez Dyrektora Izby Celnej w [...] , kontroli instancyjnej w takim zakresie, w jakim było to dopuszczalne w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc w zakresie określenia korpusu i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy w całości zaskarżoną decyzję. Mając powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] odpowiadają prawu i dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.