II SA/Wa 2419/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Działająca z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych E. N., decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) odmówiła E. L. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca podniósł, że w 2003 r. został uznany przez lekarza orzecznika ZUS za całkowicie niezdolnego do pracy, stąd też pracy nie mógł podjąć, a nadto, że obecnie pozostaje bez środków do życia i bez ubezpieczenia. Decyzją nr [...] z dnia z dnia [...] września 2011 r., wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przez wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych E. N., organ po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: – jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, – nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, – nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, – nie ma niezbędnych środków utrzymania. W ocenie organu z akt sprawy nie wynikają natomiast szczególne okoliczności, na skutek których strona nie nabyła uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Za szczególną okoliczność zaś, na potrzeby stosowania art. 83 ustawy rozumie się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan, wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożliwości przezwyciężenia ich skutków. Prezes ZUS wskazał ponadto, że w ubezpieczeniu zainteresowanego występują przerwy w okresach od 1 września 1989 r. do 15 lutego 1993 r., od 16 lutego 1994 r. do 3 stycznia 2000 r. i od 1 maja 2003 r. do 5 lipca 2008 r., w których wobec niego nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy, uniemożliwiająca z uwagi na stan zdrowia kontynuowanie zatrudnienia w celu uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ stwierdził również, że orzeczona od 3 czerwca 2005 r. do 24 stycznia 2011 r. częściowa niezdolność do pracy nie wykluczała możliwości podjęcia przez stronę zatrudnienia, a jedynie tylko ją ograniczała. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. L. podał, że jego sytuacja zdrowotna jest bardzo zła i z tego powodu jest osobą całkowicie niezdolną do pracy do 31 grudnia 2012 r. Natomiast przerwy w zatrudnieniu, na które powołuje się organ, także zostały spowodowane stanem zdrowia, ponieważ od 2003 r. był całkowicie niezdolny do pracy bez prawa do renty. Ponadto wskazał, że pomimo tego w 2009 r. podjął pracę jako pracownik ochrony w firmie [...] na ½ etatu i pracował do lutego 2011 r. Jednakże wobec pogarszającego się stanu zdrowia lekarz orzecznik ZUS orzekł wobec niego całkowitą niezdolność do pracy. Skarżący podniósł też, że z uwagi na zatrudnienie na ½ etatu nie zyskał zasiłku dla bezrobotnych. Powołał się ponadto na bardzo trudną sytuację materialną i brak niezbędnych środków do utrzymania. W związku z tym wniósł o zmianę decyzji Prezesa ZUS i przyznanie renty w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych niż podniesione w zarzutach skargi. Przyzwolenie na takie działanie Sądu zawiera bowiem przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uregulowane w art. 24 i art. 25 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu lub sam organ oraz eliminowanie jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Dom Wydawniczy ABC, s. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06. Zeszyty Naukowe Sadownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § i pkt 5 k.p.a. jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydawaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (tak. m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska. A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005. wyd. 11. s. 221; tak również: J. Borkowski /w;/ B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2005. s. 183). Pogląd ten znajduje również, potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133: uchwala składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06. ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). W ocenie Sądu, stanowisko powyższe potwierdza także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09, w której stwierdzono, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest zatem to, iż osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji organu w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia pracownika od udziału w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, jest działająca z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytałno-Rentowych – E. N., nie zaś sam piastun funkcji organu - czyli Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Odnosząc to do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy wyraźnie podkreślić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, który nie podlegałby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zatem, wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu poprzedzającej ją decyzji, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w powyższym przepisie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 tej ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.